第七次全国环境保护大会强调，基本的环境质量是一种公共产品，是政府必须确保的公共服务。然而，一些地方政府受自身利益驱使，重经济发展轻环境保护的思想根深蒂固，致使基层环保部门普遍存在执法难、协调难的窘迫困境。究其根本，我国目前环保行政体制结构中存在的弊端是造成这一局面的重要原因之一。那么，我国目前环保行政体制结构中存在哪些问题？什么样的行政体制有利于优化环保监管能力？本版今日刊登环境保护部环境与经济政策研究中心相关专家文章，以飨读者。

“双权威系统”弱化了基层环境监管权威

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　　我国的环保行政体制结构表现为纵向分级、横向分散，这种体制结构构成了一个矩阵组织。这种组织结构存在的横向与纵向双重职权容易引起冲突，弱化了基层环境监管权威且组织结构复杂，横向协调无力。

　　环保行政体制是以环保行政主管机构为核心的环保行政组织形式，它是国家环境行政管理系统的有机组成部分，是行使国家环境行政管理权力的主要载体。随着我国经济社会的不断发展，环保行政管理的体制机制性障碍已经成为制约环境行政管理能力的重要因素。我国环保行政体制存在的主要问题是，环境监管权威在环境管理过程中被体制结构分散，不能充分发挥应有效果。如何改善体制结构，破除基层执法难与部门协调难的管理难题，成为我国环保行政体制改革与创新的重要内容。笔者认为，根据我国环保行政体制结构的基本特点，对基层环保行政组织结构进行调整，可以优化环境行政监管能力，是解决我国基层环境执法难、部门协调难的有效途径之一。

　　从体制结构的角度看，我国的环保行政体制结构表现为纵向分级、横向分散，即在纵向权责关系上呈现分级结构，地方政府对地方环境质量负责；上下级环保部门之间没有隶属关系，上级环保部门对下级环保部门进行业务指导。在横向职能设置上呈现分散结构。环境管理职能分散在多个部门，国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。纵向分级横向分散的体制结构实际上构成了一个矩阵组织。矩阵式结构是一种实现横向协调的有力模式。优点是，在组织的任务纷繁复杂而且相互依赖时，能够进行有效协调。最大缺点在于，组织结构中存在的横向与纵向双重职权容易引起冲突。

　　“双权威系统”弱化基层环境监管权威。矩阵组织的一个特点就是存在着“双权威系统”:在纵向结构上，上级环保部门负责下级环保部门的业务指导；在横向结构上，同级人民政府负责同级环保部门的人事管理与财务经费管理。当“双权威系统”发出的指示或命令不一致时，环境执法监督特别是基层环境执法工作就会产生模糊、冲突和混乱。地方政府环境行为的利益博弈分析表明，一些地方政府受自身利益驱使，往往表现出重经济轻环保的消极一面，与中央政府的环境行为产生偏差，从源头上造成当地的环境污染和生态破坏，特别是以GDP增长为主要指标的政绩考核体系对地方政府行为发挥着显著引导作用。就地方政府面临的利益驱动因素看，其GDP增长的压力持续、稳定而有力，但其环境保护利益却是模糊、潜在和长期的。这就造成了在基层环保机构中，受地方行政机构左右、执法难的情形比比皆是，很多与地方经济发展直接相关的环保事权，比如环评审批、企业排污监测等在履行过程中阻力重重。

　　组织结构复杂，横向协调无力。我国的环保行政体制结构具有复杂性。矩阵结构中的横向、纵向和地域分工表明了组织结构所需的宽度、高度和广度。就其横向结构看，环境行政管理职能的分工部门多达15个以上，全国环保部际联席会议的参加部门也多达25个；就其纵向结构看，组织的行政层级包括中央、省、市、区县共4级，在设置乡镇环保机构的地方，其行政层级达到5级；就其地域分工看，全国31个省级环保部门都是政府组成部门。组织的分工程度越高，组织越复杂。研究者指出，随着组织复杂性的增加，对分工部分的联系和协调机制的需要也相应增加。如果没有这些机制，部门或组织的不同部分就无法纵观全局，组织就有陷入混乱的危险。

　　我国环保行政体制结构中的横向协调主要依赖于全国环保部际联席会议与部门间的协作机制。首先，全国环保部际联席会议在组织结构中处于整个组织系统的高层领导地位，它要同时控制两条权力线，还要平衡协调多个职能部门的环境管理职能。但是全国环保部际联席会议的办事机构设在环保部门，其机构的地位与性质决定了其协调能力薄弱。其次，环保部门与各职能部门之间的关系根据法律规定是统一监管与分工协助的关系，主要采取联合发文、联合执法监察、成立高层次议事协调机构等方式实现。我国环境管理部门间协作的基本特点是，以科层组织形式对部门与地方政府施加压力进行协调。这些协调方式对于上级组织或领导高度依赖，在开展协作时需要上级组织推动，遇到冲突时需要领导机关协调裁决，其协调方式易于变动、缺乏规范，效果并不理想。各职能部门在部门协调中较多依赖于其部门本身的纵向结构履行其分工协作职责，较少依赖于横向的部门间协调进行分工协作。这就必然产生政出多门的环境管理难题，出现多头执法的现象。各部门各自为政，在很大程度上分散了环保统一监管的力度。

环保机构改革与探索仍存在诸多问题

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　　目前在我国已有约200个基层环保机构实行了垂直管理改革，但在改革实践中出现了缺乏规范性等问题。同时，目前的绝大多数的改革措施基本上没有涉及决策、执行与监督权力关系的构建，改革效果存在较大局限。

　　据不完全统计，目前在我国已有约200个基层环保机构实行了垂直管理改革。改革的行政层级局限于市级以下环保部门，在区县一级环保部门设立市级环保部门的环保分局，其运行效果较为良好。改革后，市级环保部门掌管区县级环保部门的人员编制、财务经费管理权，以此增强区县级环保部门独立性，应对目前基层环境执法不力的困境。但是，改革中也出现了一些问题。垂直管理改革的主要措施是将人、财、物管理权从地方剥离。这些要素如何从地方剥离，剥离之后如何重新构建基层环保部门与地方政府之间的关系等问题，在改革实践中表现得较为随意，缺乏规范性。比如，环保干部双重管理的现行规定与垂直管理改革中干部管理权上收的关系应如何处理；在目前分级管理、分灶吃饭的财政体制下，中央与地方的环保行政管理的财权、环保专项资金的分配如何划分等。此外，地方政府环保工作积极性降低也是改革中较为突出的问题。

　　职能组织方式的横向优化面临瓶颈性障碍。环境管理职能组织方式的变革涉及复杂的部门利益调整，针对环境管理职能交叉重复、沟通协调难等问题进行的体制创新与探索，一般表现为大部门体制的创新。目前的地方大部门体制改革尚处于初步探索阶段，广东顺德、深圳、辽宁、重庆等地都进行了环保大部门体制改革探索。从改革路径看，地方环保大部门体制改革一般是增量改革，通过较为强大的行政力量进行干预，短时期内将原有的、职能相近的多个部门合并重构，整合成为一个新的更大的机构。改革所涉及的职能部门主要包括环保部门、建设部门、水利部门、交通部门、国土部门等。调查问卷显示，地方环保干部将生态建设与水资源管理列为大部门体制中应当与环保整合的优先领域。改革机构的性质表现多样，既有议事协调机构，也有决策机构、执行机构等。上述改革措施对于重大环境问题的统筹协调、一定区域流域范围内的环境污染防治等起到了一定的推动作用，但是改革效果并不显著，地方大部门体制改革目前还有待深入发展，面临瓶颈性障碍。同时，目前绝大多数的改革措施基本上没有涉及决策、执行与监督权力关系的构建，改革效果存在较大局限。如果不进行决策、执行权力关系的重构，环保大部门体制改革恐怕难有深入发展。

完善我国环保行政体制的建议

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　　“十二五”时期的环保行政管理需要更加强化基层环境监管，以体制结构的调整优化环境监管能力。应积极探索建立基层垂直管理、整体分级管理的纵向结构，探索建立环保体制综合改革试点。

　　“十二五”时期的环保行政管理需要更加强化基层环境监管，以体制结构的调整优化环境监管能力。一方面，提升基层环境执法独立性，剥除地方意志的干预，以应对地方经济发展带来的环境压力；另一方面，需要考虑现实国情，加强职能部门之间的整合与优化，实现公共利益最大化的社会管理，建立责任明确、组织结构优化的环保行政体制。

　　调整体制结构是推进环保行政体制改革的现实着力点。环保部门的编制改革面临总额控制瓶颈，尚未列入行政编制专项管理。环保部门增加编制，需要通过削减其他部门的编制来实现，这存在较大难度。在编制增加存在较大难度的现实条件下，对环保行政体制结构进行改革和创新就具有了更为重要的意义。通过对体制纵向结构的调整，可以有效增加基层环保机构的执法独立性，破除地方干预，加强环境执法的权威性，加大环保统一监管力度；可以更为有效地落实中央下达的体现宏观调控的环境法规政令，保障统筹协调、宏观调控手段的有效落实。

　　探索建立基层垂直管理、整体分级管理的纵向结构

　　基层环保部门在有限范围内实行垂直管理体制。在明确划分中央与地方环保事权、基层环保部门主要行使环保职能执行权的基础上，通过对人事管理、财政经费、业务监督指导等体制要素的重新配置，将人员编制、干部管理、财物经费归于上级环保部门管理，环境执法监管的权威在基层单独归于市级环保部门。环境管理是综合管理事务，地方环保部门只有与其他政府部门形成合力，才能有效管理环境问题。从实践看，将垂直管理改革的行政层级局限在区县级环保部门，既可以有效提升基层环境执法独立性，也可以将改革带来的不利因素控制在最小范围内。

　　研究制定中央与地方环保事权划分框架。开展市级以下环保机构垂直管理改革，旨在改善矩阵结构中的“双权威系统”，遏制地方政府对环境执法监督的干预。地方干预主要体现在哪些行政职能中，这些受干预的行政职能主要集中在哪个行政层级，如何确定垂直管理改革的行政层级与人、财、物管理权的重新分配等，这些都取决于中央与地方环保事权的明确划分，它是决定垂直管理改革的行政层级，以及决定与其环保事权相对应的人事、财务管理权划分的基本前提。目前我国对省以下各级政府的环保事权划分尚未有明确界定。在基层环保部门实行垂直管理改革，需要制定较为详细的中央与地方的环保事权划分框架，特别是要明确省以下各级环保机构的事权划分，市级以下环保部门主要行使执行权，确保环境执法效率；市级以上环保部门主要行使决策权、监督权，以及重大事项的执行权，确保地方环保行政管理事务在决策、监督与重大事项的执行上仍然与地方各级政府密切相关。

　　完善政绩考核体系，破解政策执行阻滞机制。在基层垂直、整体分级的体制结构下，基层地方政府与环保部门相对独立，二者之间的关系从以前主要依托于人、财、物控制的关系转变为主要依托于环保法规定的地方政府对地方环境质量负责的环保目标责任制关系。为避免改革后地方政府环保工作的积极性降低，应当通过机制体制创新进一步强化环保目标责任制关系，以约束地方政府的环境责任。进行垂直管理改革后，应进一步完善环保目标责任制，并着重突出环保考核对于地方政府行为的引导功能，削弱地方经济发展压力对实现环境保护目标的干扰。

　　探索建立环保体制综合改革试点

　　探索大部门体制在实现环保职能上的适用性与可行性。大部门体制是我国行政管理体制改革的一个重点问题。就环保行政体制看，环境行政管理是较为典型的公共事务管理，存在较为突出的职责交叉、政出多门现象，应当积极探索大部门体制在实现环保职能上的适用性和可行性。

　　综合改革试点适宜以省级机构为核心、以执行职能为突破点。首先，我国环保行政体制的综合改革试点可以以省级机构为改革核心。在条件较为成熟的省级地方政府层面实行环境行政管理的大部门制改革试点，选取省内流域进行水环境管理体制改革的试点。其次，以执行职能为改革突破点。省级层面的综合改革试点宜采取综合归并管理职能的方式，主要进行执行职能的调整和重构。执行职能的有效运转可以在一定程度上自发地产生对决策机构的改革需求。这样，在理想条件下，改革可以继续深入推动，建立起规范的部门间协调机制或综合决策机制，并以省级改革试点为基础向下延伸，在市、县级地方政府层面建立起下级机构。通过市级、县级等行政管理职能的实际履行情况，检验体制改革措施的效果与利弊。

　　建立制度化的协调机制。环境行政管理是公共事务管理，需要部门或地方政府之间基于共同的、特定的环保目标进行协作，这种协作所采用的具体形式就是协调机制。制度协调是指相关部门或地区依照法律规定或协议约定，自主启动协作行为，自主掌握协作进程。近年来，部门间的制度协调机制开始零星出现，主要通过有关协议约定或规划来完成部门间、地区间的环保协作。在建立制度协调机制的同时，要建立目标导向的协作机制，进行部门协作的流程再造，以提高职能部门的依法行政意识和能力为核心，规范和改进部门间关系。

　　作者单位:环境保护部环境与经济政策研究中心