摘要：我国现行的环境管理体制立法存在着立法体系不完善、立法内容存在交叉和矛盾、某些立法授权不符合科学管理的规律、缺乏对管理机构不履行法定职责责任追究和公众对执法机关执法监督的规定等问题。为解决这些问题，目前我国应当加强对环境管理体制立法的研究，注意借鉴国外环境管理体制立法的经验，加快制定综合性的环境管理体制立法，并将各单行立法中关于环境管理体制的规定具体化，同时还要及时修订与实际不符的法律规定。在立法程序上，改变由管理部门起草立法的方式。在改制与立法的顺序上，遵循先立法后改制的原则。为了促使环境行政管理部门切实地履行其法定职责，需要在立法引中入公众对环境管理机构的监督机制。

    五年一次的全国人大和国务院行政机构的换届即将开始，国务院各部门都面临着一个机构重组和职责调整的问题。研究我国现行环境管理体制立法存在的问题，探讨健全和完善我国环境管理体制立法的途径，对于理顺环境管理体制，明确管理职责，提高环境管理效率和效果有着重要意义。
    1 我国现行环境保护管理体制立法存在的主要问题
    自1974年10月经国务院总理、副总理批示，发出《国务院环境保护机构及有关部门的环境保护职责范围和工作要点》 后，我国有关环境管理体制的立法有了很大发展。特别是1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》甚至专门规定了一章“环境保护机构和职责” ，这在其它部门法中是很少见的。此后的每一部环境与资源保护立法中，也都有不同程度的关于管理体制的规定。这些立法规定立法对我国环境管理体制的构建、明确环境保护管理分工、保障环境保护行政管理机关有效行使 职权、规范行政机关的管理活动、促进不同环境管理机构合与配合起了十分重要的作用。但是，随着我国法制建设的不断完善，立法的不断增多，环境管理体制的立法却相对滞后，存在着许多与环境管理的实际需要不相适应的问题，亟需加以健全和完善。这些问题主要有：
    1.1 环境管理体制立法体系不完善
    环境管理体制立法体系是制由一系列有关环境管理体制法律、法规、规章等法律规范构成的相互关联和相互配合的完整法规系统。完善的立法体系最基本的特点是它的系统性、完整性和不同级别、层次及不同层次立法之间的相互协调和配合。但我国的环境管理体制立法却在这方面有很大差距。
    1.1.1 环境管理体制立法体系不完整
    环境管理体制立法属于行政立法的范畴。由于我国的行政立法不发达，没有一部专门的“行政机构组织法”，从而不能像人大、法院、检察院系统那样从上到下建立有明确法律根据的行政机构。在环境行政管理方面当然也不例外。从目前的立法来看，在中央一级没有一部专门的“环境管理机构组织法”，在地方也没有专门的环境管理机构设置法规和规章。有关环境管理体制机构的设置及其职责分工的规定散建于各有关法律、法规和规章中，甚至主要以党委或政府的红头文件下达。由于没有法律的专门明确的规定，所以环境管理机构经常处于变动之中，而且各地方也很不统一。有的地方设专门的环境保护局，有的地方则不设；有的让其他部门代管，有的则一个机构两块牌子。而且，每一次机构改革，许多地方，特别是市、县一级，都面临着裁减的威胁。从而大大影响了环境管理机构的稳定性。
    1.1.2 各种立法规定之间缺乏协调和配合
    完善的环境管理体制立法，应当是法律、法规、规章以及不同方面的立法之间相互衔接、协调和配合。法律的规定可以比较综合和概括，行政法规的规定比较具体，而规章的规定只规定具体的实施办法。但现有的立法，有时法律的规定特别具体，而规章的规定反而较抽象。比如，《海洋环境保护法》规定了“环境保护行政主管部门在批准设置入海排污口之前，必须征求海洋、海事、渔业行政主管部门和军队环境保护部门的意见”这一特别具体的职责要求，但对国务院环境保护行政主管部门如何对有关部门进行指导、协调和监督这一重要问题却没有进一步作出规定。而《近岸海域环境功能区管理办法》这一规章却规定了“沿海省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门根据本行政区近岸海域环境功能区环境保护的需要，对国家海水水质标准中未作规定的项目，可以组织拟订地方海水水质补充标准，报同级人民政府批准发布”这一本应由法律规定的行政机构的职能。
    1.1.3 单行立法对环境管理体制的规定过于简单
    作为环境管理主要法律依据的各单行法律，如《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等，本应对各部门的在环境管理方面的职责作出比较具体的规定，以便于各部门各司其职，并相互配合。但实际上，目前有关的各单行法在规定管理体制时往往都过于抽象、简单，特别是涉及到有关部门时更是如此，以至于使相关的执法部门认为自己只是一个摆设。比如，《大气污染防治法》第四条规定：“县级以上人民政府环境保护行政主管部门对大气污染防治实施统一监督管理。各级公安、交通、铁道、渔业管理部门根据各自的职责，对机动车船污染大气实施监督管理。县级以上人民政府其他有关主管部门在各自职责范围内对大气污染防治实施监督管理。”这里的有关部门“根据自己的职责”和“在各自的职责范围内”对大气污染防治实施监督管理，不仅这些部门不知道到底自己怎样对大气污染防治实施监督管理，可能连立法起草者都不知道这些相关部门有什么管理职责，而只是一种立法的套话。其它的污染防治法和资源管理法都存在这种状况。
    1.1.4 规范性文件经常代替正式的立法
    环境管理体制的立法作为环境保护立法的重要组成部分，应当具有严肃性和相对的稳定性。反映在立法形式上，应当是让具有较高位阶通过严格的立法程序制定的法律和行政法规占据主导地位。但我国关于环境管理机构的设置及其职责，往往通过红头文件的形式确定。有时经某个领导人签字就可成立一个机构，或者将某一职权转归某一部门。这样往往造成规范性文件与法律规定相冲突。
    1.2 环境管理体制立法内容存在交叉和矛盾
    仔细考察我国关于环境管理体制的立法，就会发现在不同的法律文件之间存在着相当程度的机构设置重复、职权交叉重叠、主管部门与分管部门关系不明，甚至不同立法文件的内容相矛盾的问题。
    1.2.1 环境管理机构设置的重复
    由于我国的环境管理体制从各部门分工管理逐步变为统一监督管理和分工负责相结合的管理体制的，而在这种变化过程中只注意对新机构的授权，不注意对原有机构及其相关职能的撤销，从而就发生了某些环境管理机构重复设置的现象。

 998年的机构改革虽然在一定程度上解决了这一问题，环境管理机构重复设置的现象还在一定程度上存在。比如，在自然保护方面，国家环境保护总局设置有专门的自然保护司，而国家林业局也设置了野生动植物保护司。其实，野生动植物的保护，仅是自然保护的一个方面。在特殊环境区域的保护方面，就有自然保护区、风景名胜区、国家森林公园、生态功能保护区等不同名称，而不同的名称，就要设置不同的机构加以管理。这种机构的重复设置必然造成职能的交叉和重叠。在生物多样性保护方面，特别是在转基因生物的管理方面，国家环保总局作为生物多样性公约的国家联络点，设有专门的管理办公室，而农业部门也建立了相应机构。在环境监测方面，环保部门建立了从上到下的四级环境监测网，而其他部门，如农业部门、水利部门等也建立了自己的环境监测网，而且各部门对同一监测对象的监测数据往往相互矛盾。
    1.2.2 不同环境管理机构职能的重复和交叉
    除了机构的设置重复造成的职能的交叉与重叠外，还有不同部门的机构担负基本相同职能的状况。
    1.2.2.1 规划职能的交叉和重叠。国家发展计划委员会的农村经济发展司具有“编制和实施全国生态环境建设规划”的职能，而国家环境保护总局也具有“组织拟定和监督实施国家确定的重点区域、重点流域污染防治规划和生态保护规划”的职能。一个要“编制和监督实施”全国生态环境建设规划，一个要“组织拟定和监督实施”生态保护规划，其重复和交叉是非常明显的。
    1.2.2.2 监测职能的交叉和重叠。国家环保总局具有组织建设和管理国家环境监测网和全国环境信息网、组织对全国环境质量监测和污染源监督性监测、发放水污染物排放许可证的职能，而水利 部的水资源水文司也有监测江河湖库的水质、审核水体纳污能力的职能。实际上，水质监测是整个环境质量监测的一个组成部分。国家海洋局也有“按照国家标准监测陆源污染物排海”的职能。排海的陆源污染物许多也涉及到入海河流，因此，实际上海洋局也对一部分河流水体进行质量监测。
    1.2.2.3 保护职能的交叉和重叠。国家环境保护总局具有监督检查各种类型自然保护区以及风景名胜区、森林公园环境保护工作，监督检查生物多样性保护野生动植物保护、湿地环境保护、荒漠化防治工作的职能。国家林业局也有组织、指导森林和陆生野生动物类型自然保护区、森林公园的建设和管理，组织、协调全国湿地保护，组织、协调防治荒漠化方面的国际公约的履约工作，起草防治荒漠化方面的综合性方针、政策及有关法规的职能。
    1.2.2.4 污染纠纷处理职能的交叉。按照《水污染防治法》的规定，造成水污染事故的排污单位，由事故发生地的县级以上地方人民政府环境保护部门根据所造成的危害和损失处以罚款。造成渔业污染事故或者船舶造成水污染事故的，分别由事故发生地的渔政监督管理机构或者交通部门的航政机关根据所造成的危害和损失处以罚款。实践中，污染事故发生以后往往都伴随着环境污染损害赔偿纠纷。法律规定了渔政监督管理机构处理渔业污染事故的职责，却没有明确其处理渔业污染纠纷的职责。渔政监督管理机构认为其当然有处理渔业污染纠纷的职能，而环保部门认为既然没有明确渔政监督管理机构处理渔业污染纠纷的职能，那么，它就没有这种职能，环保部门既然已被明确有权处理水污染纠纷，那么渔业污染纠纷当然应由环保部门处理。从而发生两个部门都处理渔业污染纠纷或者遇到棘手的渔业污染纠纷互相推诿的现象。
    1.2.3 统一监督管理部门与分管部门的关系不明晰
    我国的每一部有关环境保护的法律、法规和规章中几乎都有管理体制的规定，而最基本的管理规定模式就是“某某行政主管部门对某一事项进行统一监督管理”，“某某、某某、......部门结合各自的职责对某某事项进行监督管理”。到底怎样“统一”？统一监督管理的部门对结合自己职责进行管理的部门可以提出什么要求？分管部门不履行职责时统管部门怎么处置？分管部门能够向统管部门要求什么？等等，都没有作出规定。这就使得统管部门想统统不起来，得不到有关部门的有效配合。而分管部门总感觉自己是处于配角的地位，进行监督管理也是为统管部门做嫁衣裳，有了成绩尽是统管部门的，因而缺乏管理的积极性。另外，使分管部门不能很好行使监督权的另一个原因在于，立法中在规定统管部门的职责时，往往对审批权、收费权、处罚权规定得比较具体，而对分管部门虽然有时规定一些监督检查权，但却不让分管部门参与审批、收费和处罚，这样就使得分管部门觉得自己的管理没有权威。比如《水污染防治法》在第1章第4条第3款规定：“各级人民政府的水利管理部门、卫生行政部门、地质矿产部门、市政管理部门、重要江河的水源保护机构，结合各自的职责，协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。”但在具体管理规定中，除了在制定流域水污染防治规划和确定重要江河流域的省界水质标准时统管部门要会同水利部门外，对其他的几个协管部门到底在水污染方面能够管什么，完全没有涉及。新颁布的《防沙治沙法》也是如此。该法在总则第5条第2款规定“国务院林业、农业、水利、土地、环境保护等行政主管部门和气象主管机构，按照有关法律规定的职责和国务院确定的职责分工，各负其责，密切配合，共同做好防沙治沙工作”，但在后几章的具体管理规定中除规定统管部门会同国务院农业、水利、土地、环境保护等有关部门编制全国防沙治沙规划，报国务院批准后实施”，各级气象主管机构应当组织对气象干旱和沙尘暴天气进行监测、预报，发现气象干旱或者沙尘暴天气征兆时，应当及时报告当地人民政府”，“沙化土地所在地区的县级以上地方人民政府水行政主管部门，应当加强流域和区域水资源的统一调配和管理，在编制流域和区域水资源开发利用规划和供水计划时，必须考虑整个流域和区域植被保护的用水需求，防止因地下水和上游水资源的过度开发利用，导致植被破坏和土地沙化”这种义务性的规定外，就再没有这些分管部门的管理职权的规定。
    1.2.4 不同部门、级别和层次的立法规定相矛盾
    法律有效执行的一个重要因素在于不同部门、级别和层次立法对同一管理对象的规定应当相互协调和一致。特别是关于管理机构的规定，如果授权不一，互相矛盾，就会影响法律的权威，也影响法律的执行和遵守。综观我国关于环境管理体制的规定，时常会出现不同部门的规章相矛盾、不同级别和层次的立法不一致的现象。比如，1986年的《矿产资源法》 规定，开采矿产资源由地质矿产主管部门颁发许可证，同时国务院颁发的行政法规也明确地下水（包括矿泉水和地热水），都属矿产资源 。而1988年的《水法》规定，抽取地下水应当向水行政主管部门申请取水许可证 。那么，仅从地下取水，就要申请两个许可证。而且按照规定，既要缴纳矿产资源补偿费，又要缴纳水资源费。在河道采砂也是如此，按照国务院《矿产资源补偿费征收管理规定》的规定，采砂者要缴纳矿

产资源补偿费，而按照水利部、财政部、国家物价局颁发的《河道采砂收费管理办法》的规定，在河道采砂的，要缴纳河道采砂管理费。该问题，经国家编委协调虽然暂时解决了重复收费的问题，但地下取水重复发证的问题仍然没有解决。问题的症结在于没能从立法上彻底解决这种问题。
    再如，《环境保护法》规定“国务院环境保护行政主管部门制定国家质量标准”，“国务院环境保护行政主管部门根据国家环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家污染物排放标准。”然而，《标准化法》规定：“国家标准由国务院标准化行政主管部门制定”。《标准化法实施条例》进一步规定：“国家标准由国务院标准化行政主管部门编制计划，组织草拟，统一审批、编号、发布。”不过，《标准化法》及其实施条例在作出这一规定后，都有一款“法律对国家标准的制定另有规定的，依照法律的规定执行。”但在《环境保护法》和《标准化法》的实施过程中，环保部门和标准化部门产生了分歧。环保部门认为，法律规定环境质量标准和污染物排放标准由其制定，当然就包括起草、批准和发布，而且与质量标准相配套的基础标准、方法标准和标准样品标准当然也在其制定的权限内。而标准化部门则认为，法律只规定环保部门“制定”环境质量标准和污染物排放标准，那么就不包括发布的权力，而且环保部门只能制定环境质量标准和污染物排放标准，而无权制定其它标准。这种认知的分歧，在环境标准样品标准还没有大量制定的时候，还没形成大的冲突，从20世纪70年代末到1997年，都是由国家环境保护局起草、批准和发布各类国家环境标准，包括基础标准、方法标准和样品标准，国务院标准化部门只负责标准的编号。但从1998年开始，由于  两个部门在环境标准样品标准制定权方面的冲突，导致国家技术监督局对国家环保总局发布的标准不再给予“GB”的统一编号，因此国家环保总局只能发布环保局自己编号的标准，如《核设施水质监测采样规定》用的是HJ/T21—1998的编号，《车用汽油有害物质控制标准》用的是GWKB001—1999的编号，《饮食业油烟排放标准（试行）》用的是GWPB5-2000的编号。直到2001年，两个部门经过协商，各自作出一定妥协，达成了《关于环境标准管理的协调意见》才解决了这个问题。国家环境标准仍由国家标准主管部门统一编号，只是环境基础标准、环境标准样品标准由国家环境保护总局提出计划、组织制订，国家质量技术监督局（现为国家质量技术检验检疫总局，下同）下达计划、审批、编号和发布；环境监测分析方法类国家标准，由国家环保总局提出计划、组织制订，国家质量技术监督局下达计划、审批、编号，两局联合发布。真可以说是不伦不类。而这种问题的出现，除了有两个部门的权、利之争外，原因还在于我们的法律规定本身存在不严密的问题。
    还有，环保产品认证和标志管理问题。2001年4月国家环保总局发布了《有机食品认证管理办法》，在国家环保局设立有机食品认证委员会负责有机食品认证工作。2001年7月国家质监总局又发布了《无公害农产品标志管理办法》，规定国务院标准化行政主管部门统一管理全国无公害农产品标志工作。其实，按照两个办法所规定的标准，绝大部分无公害农产品都是有机食品，而绝大多数的有机食品也都来自无公害农产品。其中的重复和交叉是明显的。
    1.3 某些立法授权不符合科学管理的规律
    科学的管理分工立法应当是让每一个部门都只承担最符合其管理目标的职能，特别是不能让其承担与其管理目标直接矛盾或者冲突的职能。另外还应分清各部门的管理性质，如综合性决策管理、行业管理、执法监督管理等，让每个部门只承担与其管理性质相符合的管理职能，以避免管理上“力不从心”或“大材小用”的现象。然而，我国现有环境管理体制的立法，在授予有关部门环境管理的职能时往往忽略了这一科学管理职能分工的原则，具体表现为：
    1.3.1 让行业管理部门行使了监督管理部门的职权
    在计划经济体制下，我国建立了许多行业管理部门，他们既是对该行业进行监督管理的部门，同时又是这一行业各企业、事业单位的总老板。其下属单位经营的好坏，直接涉及到该管理部门的政绩。随着体制的改革，政企、政事逐渐分开，这些管理部门有的被撤销，有的被合并，成为专门的监督管理部门。然而，也有一些部门管理的行业（主要是一些国家专营的行业），政企、政事并未完全分开；有的虽然表面上分开，但实际上还是隶属于管理部门。他们在管理的过程中主要考虑的是本部门行业的利益，环境效益往往被放到次要的地位。然而我国的环境立法却将某些环境管理的职权授予了这些行业管理部门。比如：
    航空器噪声、铁路噪声分别由民航和铁道部门负责管理，而民用航空器和铁路的经营也分别属于这两个部门。一旦发生环境噪声污染，这两个部门便全力维护本部门的利益，不可能监督所属企业投巨资治理污染。由此就产生了一些机场周围的居民因不堪忍受飞机噪声而到政府门前静坐示威、受铁路噪声影响的居民投诉不断却永远得不到解决的现象。另外，《环境噪声污染防治法》将防治生活环境污染的职能授予了公安部门，也属于授权不当。因为公安部门有着很重的社会治安任务，连各种犯罪还打击不完，就更无暇顾及居民反映的生活噪声污染问题。一有居民向公安部门反映生活噪声污染纠纷，公安部门常常给居民的答复是：“还没出现伤人、死人的情况，我没法管。”
    城市建筑施工扬尘严重污染空气，但始终难以解决，原因也在于《大气污染防治法》将监督建筑工地扬尘污染的职能授予了建设管理部门 。建设部门虽然已与建筑企业分开，但建筑行业的业绩与建设部门的政绩有着密切的联系，而建设过程中是否有污染，实际上与建设部门的政绩考核没有多少关系。那么，就很难指望建设部门能管理好扬尘污染。
    森林部门有许多所属的森林工业企业，专门负责砍树，而我国的立法又将保护森林的任务授予了林业行政主管部门。当木材生产指标与森林保护发生矛盾时，林业部门将偏向何方，是很明显的。由此也就出现了“限额采伐限不住，年年植树不见林”的现象。当然，现在森工企业有的已经或者正在与林业行政主管部门脱钩，今后这方面的管理会好一些，但由于长期以来形成的管理和依赖关系以及实际上存在的法律规定以外的一些利益联系，仍然使林业部门对森林的保护处于顾此失彼的两难境地。
    城市垃圾本来属于固体废物，但在我国的立法中，城市垃圾污染防治的监督管理职责没有授予环保部门，而是授予了环卫部门。而各个城市的环卫部门又都是政事或政企合一的，既负责扫垃圾，又负责监督污染防治。实践中，环卫部门更关心的是垃圾是否清除，至于是否造成地下水污染或者以后是否会造成污染，则不太关心。由此造成了我国垃圾无害化处理和安全填埋率特别低 、且时常出现垃圾山爆炸、垃圾造成水体和大气污染的现象。
部门的职权
    在我国的政府部门中，主要有两个大的综合决策部门，一是国家发展计划委员会，一个是国家经济贸易委员会。这两个部门主要应当在各有关部门间进行综合协调、综合调控和平衡，而不应当承担太多的具体监督管理职责。在环境管理方面，综合决策管理部门应当负责环境保护的综合规划和环境保护与整个国民经济和社会发展的综合平衡，负责将环境保护纳入整个国民经济发展规划和计划，而不要管具体的环境规划和监督管理。但现有的有关综合决策性管理部门的职责规定并未完全达到这一要求。比如国家计划发展委员会农村经济发展司被授予了“编制和实施全国生态环境建设规划”的职能，而这一机构对生态环境保护和建设这一专门事务并不十分专业，远没有让国家环保总局的自然保护司编制生态环境建设规划更专业。资源综合利用、淘汰严重污染环境的落后工艺和设备、环保产业发展的监督管理职能都授给了国家经济贸易委员会，而该委员会又负责管理这些企业的生产，这样也产生了生产管理与环境保护监督管理的矛盾。从近十年的立法过程看，一些严格的环境管理制度和措施之所以不能出台，在很大程度上就是受到了以经贸委为代表的工业部门的强烈抵制。法律又把淘汰严重污染环境的工艺设备的决策权和监督管理权交给经贸委，其实施效果当然难以理想。合理的职能分工应当是，经贸部门和环保部门共同制定资源综合利用、淘汰严重污染环境的落后工艺和设备、环保产业发展的政策，由环保部门负责监督实施。
    1.3.3 让专业管理部门行使了综合决策性部门的职权
    专业或行业管理部门的定位，决定了这些部门只能从本部门的角度考虑问题，为了使专业部门在履行其职能时不影 响国家的整体发展，就需要综合决策部门对专业管理部门的监督和制约。综合规划、协调、平衡的职能只能让综合决策部门承担。然而，在环境保护管理方面，目前有关的立法规定却让专业管理部门承担了综合决策部门的职能。比如原由国务院环境保护委员会承担的研究、审定、组织贯彻国家环境保护的重大方针、政策和措施，组织协调、检查和推动全国环境保护工作的职责划给了国家环境保护总局，并使该局具有了协调解决各地方、各部门以及跨地区、跨流域的重大环境问题的职能。实际上，国家环境保护总局作为一个主要进行环境保护监督管理的执法部门，是很难担负起这种涉及许多部门和地区环境与发展的重大政策制定与决策、协调解决各地方、各部门以及跨地区、跨流域的重大环境问题这种职能的，因为它无权决定给有关部门和地区拨款、无权决定给有关部门和地区优惠政策、无权决定在有关部门和地区进行国家投资建设。当有关部门和地区不理会国家环境保护总局的协调的时候，该局没有任何强制的手段让有关部门和地区服从其所进行的协调。实践中，我们也确实发现国家环境保护总局对与这种跨部门、跨地区、跨流域的重大环境政策和环境问题屡调不协、屡解不决的情况。这种涉及国民经济全局和不同部门以及跨流域、跨地区重大环境决策和环境问题解决的协调确实应当放在更高的决策层次，或者由综合决策部门进行，或者设立跨部门的议事机构处理。
    1.3.4 让政府行使了其所属部门的职权
    在我国的环境立法中，有许多对于政府的授权，比如：
    “省、自治区、直辖市人民政府对国家环境质量标准中未作规定的项目，可以制定地方环境质量标准，并报国务院环境保护行政主管部门备案。”
“省、自治区、直辖市人民政府对国家污染物排放标准中未作规定的项目，可以制定地方污染物排放标准；对国家污染物排放标准中已作规定的项目，可以制定严于国家污染物排放标准的地方污染物排放标准。”
“跨行政区的环境污染和环境破坏的防治工作，由有关地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解决，作出决定。”
    “地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”
    “各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长激素。
    “国务院和沿海地方各级人民政府应当加强对海洋环境的保护。向海洋排放污染物、倾倒废弃物，进行海岸工程建设和海洋石油勘探开发，必须依照法律的规定，防止对海洋环境的污染损害。”
“中央或者省、自治区、直辖市人民政府直接管辖的企业事业单位的限期治理，由省、自治区、直辖市人民政府决定。市、县或者市、县以下人民政府管辖的企业事业单位限期治理，由市、县人民政府决定。被限期治理的企业事业单位必须如期完成治理任务。”
    “国务院和地方各级人民政府，必须将大气环境保护工作纳入国民经济和社会发展计划，合理规划工业布局，加强防治大气污染的科学研究，采取防治大气污染的措施，保护和改善大气环境。” “大气污染物总量控制区内有关地方人民政府依照国务院规定的条件和程序，按照公开、公平、公正的原则，核定企业事业单位的主要大气污染物排放总量，核发主要大气污染物排放许可证。”
“在大气受到严重污染，危害人体健康和安全的紧急情况下，当地人民政府应当及时向当地居民公告，采取强制性应急措施，包括责令有关排污单位停止排放污染物。” “单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”
    “地方各级人民政府应当切实做好森林火灾的预防和扑救工作”。
    在上述这些关于环境保护管理职能的规定中，有些确实应当是人民政府的职责，比如“将大气环境保护工作纳入国民经济和社会发展计划，合理规划工业布局”等，必须由人民政府来做。至于像对造成环境严重污染的企事业单位限期治理，应当是环保部门应有的职能，交给政府来做，显然就对环保部门监督污染治理十分不利。在大气污染物排放许可证发放方面，既然国务院规定了条件和程序，也就没有必要由政府去发放。我国有那么多的许可证，如果都让政府去发放，政府将不堪重负。在大气受到严重污染，危害人体健康和安全的紧急情况下，还要由环保部门报当地人民政府，再由人民政府及时向当地居民公告，必然延误避免危害的时机。既然是“紧急情况”，具体管理的部门应当有义务及时通告当地居民。森林火灾的预防和扑救，除了人民政府综合协调外，主要还应是林业行政主管部门的职能，把该职能推给政府，一旦发生火灾，林业行政主管部门就很容易推卸责任。
    我国的环境资源法中将很多不应由政府承担的职责都规定给了政府，这样一方面不利于职能部门充分地承担责任，同时也不利于管理部门有效的监督执法。
  1.4 缺乏对管理机构不履行法定职责责任追究和公众对执法机关执法监督的规定
    我国法律在规定环境行政管理机关不履行法定职责时，往往都是规定“环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”但是，许多时候可能没有达到滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的程度，而是法律规定该做的事情不做，而且这种不做，又不影响到本部门的利益，那么，在这种不履行法定职责时，就很难让不部门或单位给予行政处分。比如，《海洋环境保护法》规定“环境保护行政主管部门在批准设置入海排污口之前，必须征求海洋、海事、渔业行政主管部门和军队环境保护部门的意见。” 当环保部门不履行这种征求意见的义务时，却没有任何责任规定和追究责任的程序。再比如，《野生植物保护条例》规定“野生植物行政主管部门发放采集证后，应当抄送环境保护部门备案”， “国务院野生植物行政主管部门应当将有关野生植物进出口的资料抄送国务院环境保护部门。”如果野生植物行政主管部门不抄送国务院环境保护部门，应当承担什么责任以及怎样追究责任都没有规定。在这种情况下，要让本单位对有关责任人给予行政处分，简直是不可能的。有的地方环境保护部门不履行执法职责，要让袒护当地污染企业的地方政府给执法机关的工作人员行政处分，也是不可能的。是指这种情况的存在，就相应地导致了另一种后果，就是在立法时各个行政部门都努力争取法定职责，特别是审批、发证、收费、罚款的权力，以至于管理体制的规定成为立法中最难协调的问题。
    除了缺乏对环境行政管理机关不履行法定职责的责任追  究规定外，公众对环境执法机关监督的规定也非常不完善。就现有的法律规定来说，除了对行政机关不履行法定职责的行为有直接的利害关系的单位和个人可以通过行政诉讼的途径监督行政机关执法外，其它就很少能带有制约性的措施。比如，公众对不严格执法的行政机关可以检举或举报，但检举、举报以后，有关机构不查处，甚至再将举报材料转给被举报人怎么办，都没有规定。对于环境影响评价报告书（表）的审批 、对于各种有关环保和资源许可证的发放，都没有规定让公众提供意见和进行监督的规定。这样就使得行政机关在执法时只看上级或领导的意图行事，而不用顾及公众的要求和愿望，因为公众对其没有监督和制约作用。
    2 健全完善国家环境保护管理体制立法的途径和建议
    针对以上我国环境管理体制立法存在的种种问题，笔者认为可以通过以下途径加以改进和完善：
     2.1 加强对环境管理体制立法的研究
    要健全和完善环境管理体制的立法，首先必须知道怎样去完善。包括立法的形式、立法的内容、立法所依据的原则、各部门职能分工的标准和原则，不履行职责所应承担的责任以及责任追究的方法和途径等。就整个法学界而言，目前对于环境管理管理体制立法都没有一个十分清晰的思路和见解，原因就在于我国很少开展对环境管理体制的立法研究，缺乏对适合中国特点的环境管理体制的深入探讨和分析。为了使环境管理体制的立法能够建立在科学的基础之上，我国应当大力加强对环境保护管理体制立法的研究。研究的内容可以包括：环境保护管理体制与我国整个行政管理体制的关系；我国环境管理体制立法的现状及问题；国外环境管理体制立法的经验、教训及其对我国的借鉴作用；我国环境管理体制立法的最佳形式和模式；我国环境管理体制立法应遵循的原则；有关环境保护的各部门职能分工的原则和标准；促使有关环境保护的各部门相互协调与配合并积极履行职责的途径和方法，等等。
    2.2 借鉴国外有关立法的经验
    国外，特别是工业发达国家，开展环境保护管理较早，其有关环境管理体制的立法也比较完备，积累了较多的环境管理体制立法经验，可以为我国的环境管理体制立法提供借鉴，以便我们少走弯路。当然，各国都有各国的国情，不可能照搬别国的立法模式。我国可以根据各国关于环境管理体制立法的经验和教训，制定适合我国国情的环境管理体制立法。
    2.3 遵循先立法后改制的原则
    我国《宪法》已经确立了我国实行依法治国，建设社会主义法治国家的原则和目标。而“法治”的基本要求，就是单位和个人的一切活动与行为，特别是政府的各项活动，都必须严格遵循法律的规定。即使法律的规定在个别情况下已不能适应现实的需要，只要它没有被依法律程序废除，就应当是有效的。而不能在法律还没有修改的情况下，就根据某个领导人的意志作出有悖法律规定的决定。而我们现在的环境管理体制的建立，在许多情况下是与法律的规定不相一致的。不仅不是先修改立法再改制，甚至在改制以后几年对原有法律也没有修改。由此就发生了实际管理体制与法律规定的不一致现象。有的部门按法律规定对某一事项仍有管理职责，而按照行政决定这一职能却属于另一部门，从而影响了法律的权威性，也使各有关部门间在有关环境保护的管理方面产生了矛盾和冲突。为了贯彻法治精神，今后环境管理体制的改革，应当首先清理有关法律的规定，涉及改制与法律矛盾的，应及时向全国人大常委会提出修改立法建议案，待建议案通过后，再实施改制的决定。这在实际操作中并不是一个十分困难的事情。既然全国人大同意国务院的体制改革建议，当然应会同意有关法律修改的建议。关键的问题是：应使每一个领导人具有先立法后改制的法治观念。
    2.4 制定综合性的环境管理体制立法
    目前我国有关环境管理体制的立法分散在各种法律、法规、规章，甚至规范性文件中，由于不集中，各种立法之间难免出现重复、交叉和矛盾。为了完善环境管理体制的立法，应当制定一部综合性的环境管理体制立法，确立环境管理部门的地位、机构组成、各部门承担的管理职能以及各部门间相互协调、配合和监督的程序等。在这种综合性立法的基础上，再由各部门、各地方将自己的职责具体化。这样就形成一个具有系统性和协调一致的环境管理体制立法体系。这样的一个立法体系是保障法治社会各行政机构有效运行的必要条件。
    2.5 将各单行立法中关于环境管理体制的规定具体化
    目前我国法律中关于环境管理体制的规定，往往规定得特别抽象和模糊。一般是先规定一个统一监督管理部门，然后再规定有关部门结合自己的职责对环境保护进行监督管理。主管部门的职责一般来说规定得还比较具体，但涉及到分管部门的职责，往往是一带而过。使分管部门不知道自己到底有什么职责。比如《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第10条规定：“国务院环境保护行政主管部门对全国固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理。国务院有关部门在各自的职责范围内负责固体废物污染环境防治的监督管理工作。”

有关部门到底是哪些部门，这些部门在固体废物方面到底有什么监督管理的职责，一点都不清楚。要想使分管部门真正负起有关环境保护监督管理的责任，在立法时就必须明确指明负责的部门及其相应的职能，不能让各个部门去揣摩自己有什么职责。
    另外，在明确统一监督管理部门和分管部门职责的基础上，还应当进一步明确统一监督管理部门与分管部门的关系。比如《海洋环境保护法》规定了“国务院环境保护行政主管部门作为对全国环境保护工作统一监督管理的部门，对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督”，它就应当进一步规定怎样指导、协调和监督，有哪些措施和方法。有关部门不服从或者不让监督怎么办？最起码应当规定，分管部门有义务向主管部门提供本部门海洋环境管理的信息，有义务服从主管部门制定的海洋环境保护的总的战略目标和措施，有义务接受主管部门发出的监督建议。作为主管部门，也应当有义务向分管部门通报整个海洋环境保护监督管理的状况信息，有权向分管部门发出指导建议，当分管部门监督管理不力时建议政府给予纠正或处分。
    2.6 改变由管理部门起草立法的方式
    现在我国涉及行政管理的立法，基本上都由负责管理的部门起草法律、法规草案，然后再送立法机关。在国务院的“三定”方案中，各部门也往往把起草相关立法作为其一项主要的职责。在实践中，也有同一立法数个部门 同时起草，而又互相保密的情况。各部门之所以争夺立法起草权，就是因为谁主导了某一法律、法规的起草工作，谁就掌握了在法律草案中规定本部门权力的主动权。虽然我国的立法也强调要征求其他有关部门和各地方的意见，但主导起草立法的部门对有损本部门权力的它部门意见往往不予理睬，甚至在报送的立法说明中也不反映，使得立法决策者不能得到原原本本的立法内容争议信息。要改变这种情况，需要改变立法起草的方式，或者由立法机关的法制工作机构直接组织起草，或者由行政主管部门、相关法律专家和有关管理部门组成起草小组，并由处于中立地位的法律专家主导起草过程。在讨论、审议立法草案时，应当由主导立法起草的法律专家参加做说明工作，改变目前立法草案起草以后只由主管部门的负责人参与讨论、审议的情况。
    另外，立法在起草过程中不应只征求有关部门的意见，还应当特别注意征求立法涉及的被管理者的意见。目前，我们的立法，只要各有关部门通过妥协，达成一致，基本上就可以通过了，完全不顾被管理者的意见。特别是环境管理立法，直接涉及到许多企业、事业单位的利益，但在立法时却很少去征求他们的意见。法律颁布以后，被管理者往往不予认同，给执法带来很大阻力。比如二氧化硫排放总量收费问题，在执行时就遇到很大阻力，甚至一些电力企业起诉环保部门，并得到胜诉判决，使得国家关于排放二氧化硫按总量收费的规定在一些地区无法执行。如果在进行这种立法时能充分听取被管理者的意见，适当地反映他们的要求和呼声，也许就能大大减轻执法的阻力，避免上述情况的出现。
     2.7 及时修订与实际不符的法律规定
    上面我们已经谈到应当先立法后改制的问题，但目前的事实是，1998年体制改革时改变了一些部门的职能分工，但相应的立法并没有及时得到修订，从而造成现有管理体制与立法相矛盾的情况。比如在宜林地区以植树、种草等生物措施防治水土流失的政府职能划给了国家林业局，但《水土保持法》的相关规定至今尚未作出修改。《水土保持法》规定的主管部门只有水行政主管部门，并没有规定其他有关部门的职责，当然也没有授予林业部门在宜林地区以植树、种草等生物措施防治水土流失的职能。这就使得林业部门进行有关执法时缺乏法律依据。为了建立法律的权威，建设真正的法治国家，今后应尽量先立法后改制，一旦出现新的情况与立法不符的问题，应当及时修改有关立法。
    2.8 引入公众对环境管理机构的监督机制
    参与过环境立法的人都知道，在立法内容方面最难协调就是有关管理体制的规定。各个部门对于管理部门及其职权的规定，简直就是寸步不让。各个部门都在争夺监督管理权。为什么会这样？我认为，除了各管理部门都愿意为社多做工作，承担较重的管理任务外，还因为我们关于管理机构及其职责行的立法往往是授予权力多，承担责任少。一些部门掌握了审批权、发证权、收费权等权力后，不仅可以保住该机构在机构改革时不被裁撤，而且还有可能从这种管理中为部门甚至个人谋得一定的利益。但对于不履行管理职责，或者滥用权力者，法律仅规定对直接责任人和主管人员由所在单位或者上级主管机关给予行政处分，而对行政主管部门则没有任何责任追究。这种只有权力没有责任的职能，当然任何部门都愿意承担。要改变这种“争权”的状况，根据国外的经验，应当引入责任追究和公众监督机制。也就是，具有某一职能的部门不履行其职责或者不适当地履行其职责，应当承担相应的法律责任。这种责任，不仅仅是由所在单位或者上级主管机构给予行政处分，而且造成严重后果者，应当追究刑事责任；因不履行其法定职责给他人造成损害者，还应承担赔偿责任。为了保证追究这种责任，应当引入“公民诉讼”制度。即任何单位和个人对于不履法定职责的行政机关，都可以以自己的名义向法院提起行政诉讼。这①就使行政机关不仅具有权力，而且具有依法履行职责的义务，如果不履行这种义务，随时都有被告上法庭的可能。美国有关环境保护的各管理部门之所以能够严格执法，不敢懈怠，就是因为美国有“公民诉讼”制度。在我国建立公民诉讼制度，不仅可以使各行政机关置于公众的监督之下，而且有利于发扬社会主义民主，促进社会主义法治建设。