中国环境管理制度的体系框架
作者：佚名 日期：2011年11月06日 来源：本站原创
老三项制度
１、"三同时"制度
２、环境影响评价制度
３、排污收费制度
新五项制度
１、城市环境综合整治定量考核制度
２、环境保护目标责任制
３、排污申报登记与排污许可证制度
４、污染集中控制制度
５、污染限期治理制度
新老八项制度的配套运行
"三同时"制度
"三同时"制度，是指新建、改建、扩建项目和技术改造项目以及区域性开发建设项目的污染治理设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产的制度。它与环境影响评价制度相辅相成，是防止新污染和破坏的两大"法宝"，是我国预防为主方针的具体化、制度化。
"三同时"制度是在我国出台最早的一项环境管理制度。它是中国的独创，是在我国社会主义制度和建设经验的基础上提出来的，是具有中国特色并行之有效的环境管理制度。
"三同时"制度的确立
1972年6月，在国务院批转的《国家计委、国家建委关于官厅水库污染情况和解决意见的报告》中第一次提出了"工厂建设和'三废'利用工程要同时设计、同时施工、同时投产"的要求。1973年，经国务院批转的《关于保护和改善环境的若干规定》中规定："一切新建、扩建和改建的企业，防治污染项目，必须和主体工程同时设计、同时施工、同时投产"，"正在建设的企业没有采取防治措施的，必须补上。各级主管部门要会同环境保护和卫生等部门，认真审查设计，做好竣工验收，严格把关"。从此，"三同时"成为我国最早的环境管理制度。但起初执行"三同时"的比例还不到20％，新的污染仍不断出现。这是因为当时处于我国环境保护事业的初创阶段，人们对环境保护事业的重要性了解不深；国家经济有因难，拿不出更多的钱防治污染；有关"三同时"的法规不完善，环境管理机构不健全，进行监督管理不力。
1979年，《中华人民共和国环境保护法(试行)》对"三同时"制度从法律上加以确认，第六条规定："在进行新建、改建和扩建工程时，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护部门和其他有关部门审查批准后才能进行设计；其中防止污染和其他公害的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产；各项有害物质的排放必须遵守国家规定的标准"。随后，为确保"三同时"制度的有效执行，国家又规定了一系列的行政法令和规章。如，1981年5月由国家计委、国家建委、国家经委、国务院环境保护领导小组联合下达的《基本建设项目环境保护管理办法》，把"三同时"制度具体化，并纳入基本建设程序。于是，到1984年大中型项目"三同时"执行率上升到79％。第二次全国环境保护会议以后又颁布了《建设项目环境设计规定》，进一步强化了这一制度的功能。至1988年，大中型项目"三同时"执行率已接近100％，小型项目也接近80％，有些地方的乡镇企业也试行了这一制度。
《中华人民共和国环境保护法》总结了实行"三同时"制度的经验，在第二十六条中规定："建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。"针对现有污染防治设施运行率不高、不能发挥正常效益的问题，该条还规定："防治污染的设施不得擅自拆除或者闲置，确有必要拆除或者闲置的，必须征得所在地的环境保护行政主管部门同意"。第三十六条还对违反"三同时"的法律责任作出了规定。
"三同时"制度尚存在的问题
"三同时"制度虽然推行多年，但仍有些不完善之处，需要进一步予以解决。"三同时"制度基本上是以单项治理为主，就是各个污染源都要上一套治理装置，这在经济上是不合理的，即使是一个污染源达到排放标准，也会对其所在区域的环境增加污染负荷。所以，可以考虑采取社会化的集中治理的办法，以取得更好的经济效益和环境效益。那么，"三同时"制度就有必要在这方面加以充实和完善。"三同时"制度对污染治理的要求一般只限于搞治理设施，进行无害化处理以实现"浓度达标"，却忽略了对污染物总量的降低。"三同时"制度应当促进废弃物综合利用，促进通过工艺改革、技术进步，以节能、节水、节约原材料。这是既杜绝浪费，提高经济效益，又不用治理设施就能控制污染的途径。
环境影响评价制度
制度的确立
环境影响评价是对工程建设项目可能给周围环境造成的不良影响进行的评定。这一工作在国际上是70年代初开始发展起来的。
我国于1978年制定的《关于加强基本建设项目前期工作内容》中提出了进行环境影响评价的问题，成为基本建设项目可行性研究报告中的一项重要篇章。1979年9月发布的《中华人民共和国环境保护法(试行)》将这一制度法律化。该法第六条规定："一切企业、事业单位的选址、设计、建设和生产，都必须充分注意防止对环境的污染和破坏。在进行新建、改建和扩建工程时，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护部门和其他有关部门审查批准后才能进行设计"。第七条还规定："在老城市改造和新城市建设中，应当根据气象、地理、水文、生态等条件，对工业区、居民区、公用设施、绿化地带等作出环境影响评价"。1981年5月，国家计委、国家建委、国家经委和国务院环境保护领导小组联合颁发了《基本建设项目环境保护管理办法》，对环境影响评价的基本内容和程序作了规定，后经5年的实践，1986年3月，以国务院环境保护委员会、国家计委、国家经委的名义又一次联合颁布了《建设项目环境保护管理办法》。进一步完善了原有办法。现在，我国的《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《环境噪声污染防治条例》和《国务院关于在国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》、《对外经济开放地区环境保护管理办法》等法律规定中，都有关于环境影响评价的规定。全国许多省、市、自治区也根据中央的有关法律、法规、规定和办法，制定了相应的地方法规和实施细则。新近颁布的《中华人民共和国环境保护法》更明确规定："建设污染环境的项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理6b规定。建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价，规定防治措施，经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。环境影响报告书经批准后，计划部门方可批准建设项目设计任务书。"
自70年代开始，我国的环境影响评价工作从广度、深度上都有了不断发展。全国有50多个环境保护重点城市编制了环境质量报告，为进行建设项目环境影响评价工作打下了良好基础。据初步统计，截止1989年底全国大中型建设项目编制环境影响报告书达2000余份，分别由国家、地方(省)两级审批，审批率达100％，有力地促进了建设项目的环境管理。执行环境影响评价制度的项目，既有污染环境的行业，也有因资源开发而破坏生态的行业。如，冶金、有色金属、化工、石油(油气田开发)、煤炭、电力等行业，也有铁路、港口、公路、机场和水利资源的开发以及农业开发等。此外，还有区域性建设项目的评价，如，沿海开放城市开发区评价，从当地总体规划布局入手，根据该地区自然与社会环境特征及今后发展模式，规划环境功能分区；从总量控制入手，做到污染量合理分担；根据环境保护目标设想，确定环境保护对策。为推行新五项环境管理制度，从城市环境综合整治定量考核入手，组织临近几个建设项目联合评价，制定综合整治对策，为寻求环境影响评价制度同新五项环境管理制度的结合开拓了思路。
实践证明，环境影响评价报告书既是为科学决策提供依据的技术性文件，又是履行环境保护法规的法律文件。它是确定建设项目环境保护对策的依据，也是为区域开发活动奠定的科学基础。
环境影响评价制度的推行，收到了明显效果。第一，环境影响评价制度和"三同时"制度，是我国贯彻"预防为主"的方针，控制新污染的两项主要制度。环境影响评价制度特别在保证建设项目选址的合理性上起了突出作用。因为，评价结果证明虽然投资效果好，但由于布局不合理，严重污染环境，破坏生态平衡，而影响长远发展的项目，就不能同意建设，必须另选地址。环境影响评价制度还可以对开发建设项目提出防治污染的措施，控制新污染。第二，实施环境影响评价制度的步骤和程序都贯穿在基本建设各个阶段，使计划管理、经济管理、建设管理都包含环境保护的内容，从而把建设项目环境管理纳入国民经济计划轨道，在发展经济的同时保护好环境，促进经济建设和环境保护的协调发展。第三，进行环境影响评价可以调动社会各方面保护环境的积极性，集思广益，群策群力；如，科研院所和高等院校，由于具备较齐全的实验测试条件，容易保证评价的科学性；工程设计单位由于熟悉国内外该类工程项目的发展水平和发展趋势，能有针对性地提出综合治理对策，做到技术、经济上的可行、合理；而管理单位则熟悉各种法规，就便于组织协调和监督。
存在的问题与改进意见
目前，我国在推行环境影响评价制度过程中存在如下一些问题。
(1)时间滞后。往往由于建设项目所在地的环境质量现状、污染等背景资料欠缺，需要做大量的调查、收集和测试工作，就得花费较长时间。
(2)由于工程建设进度快，在环境影响评价中提出的环境保护措施得不到落实，使环境影响评价失去了指导作用。
(3)由于许多地方城市功能分区不明确或没有功能分区，合理布局问题得不到落实。
(4)由于一些项目的评价质量不高，常常带来不应有的纠纷或损失，使提高评价质量成为改进环境影响评价制度的关键环节。
(5)让公众参与是提高环境影响评价的重要途径，但目前这一问题尚未引起各地的充分重视。
为解决上述存在的问题，首先要明确环境影响评价的目的、性质和作用。环境影响评价的目的在于控制新污染，避免走"先污染后治理"的弯路，做到防患于未然，是贯彻预防为主方针的重要途径。所以，建设项目环境影响评价必须对工程建设起指导作用，否则将事倍功半。如果有了科学的区域(或城市)规划，有了合理的经济区划，就可以给建设项目环境影响评价提供翔实的背景资料，使评价工作加快进度，提高质量，既可以提高环境质量，又可以为国家节省开支。
环境影响评价是项法律规定的制度。为维护法律的严肃性无论建设单位或评价单位都要按合同办事，对违反合同的行为都要按规定进行必要的经济制裁或其他处理。
排污收费制度
70年代初期，在世界经济合作与发展组织提出的"污染者负担"原则的指导下，一些国家和地区相继实行了行政污染税或排污收税制度。70年代末、80年代初，我国根据环境保护事业发展的需要，提出了"谁污染谁治理"的原则。根据这个原则，并在汲取发达国家环境保护工作经验的基础上，结合我国环保工作的实际，大胆尝试运用经济手段保护环境，开始实行排污收费制度。十多年来的实践表明，排污收费制度在我国环境管理工作中发挥着基础性作用。这是一项很实在、有实效的环境管理制度。
排污收费制度的实施，使企业、事业单位提高了环境意识，加强经营管理，节约和综合利用资源。并为工业污染防治筹集了一定资金，推动了环保事业发展。
排污收费制度经过"六五"的探索，"七五"的实施，"八五"的发展，到现在，已有了充足的法律依据和坚实的理论基础，并在全国30个省、自治区、直辖市得到全面贯彻实施。排污收费制度的实施，推动和促进了环境管理和环境执法，特别是环境监理工作的开展，培养并建立了一支初具规模的统一的环境现场监督执法队伍，实现了排污收费由单一收费型向全面监督管理型转变。排污收费制度的实施和改革，为环境质量的改善和环境保护事业的发展奠定了基础。
自排污收费制度建立以来，我国在除台湾省外的三十一个省、自治区、直辖市，三百多个地、市、州、盟，二千多个县、旗、市、区中全面开展了排污收费工作。从1979年至1998年末，全国先后向65万多个排放污染物的企业、事业单位累计征收排污费383亿元，排污费用于污染治理累计325亿元，补助治理项目29万个。
排污收费制度基本政策
我国现行的排污收费制度的基本政策是：１、缴费不免除治理责任的原则２、排污费强制征收原则３、累进制收费的原则４、新污染源收费从严的原则５、排污费与超标排污费同时征收的原则６、排污费可计入生产成本的原则７、排污费专款专用原则８、排污费的补助原则９、排污费有偿使用原则
排污收费工作基本程序
排污单位申报排放污染物的种类、数量和浓度
环保部门监测或核定排污量
按照国家征收标准核算排污费
向单位发出收费通知书
排污单位到指定银行专户缴付排污费
环保部门填写国库缴款书、按月缴库
环保部门编制排污费财务收支报表
财政部门审批排污费财务收支报表
企业主管部门汇总预审排污单位的治理补助资金申请
环保部门编制污染治理和环保补助建议计划
财政部门审查批准后，下达预算
环保部门按批准的计划组织实施
由财政和审计部门对资金使用情况监督
城市环境综合整治定量考核制度
城市环境综合整治的定义
城市环境综合整治，就是在市政府的统一领导下，以城市生态理论为指导，以发挥城市综合功能和整体最佳效益为前提，采用系统分析的方法，从总体上找到制约和影响城市生态系统发展的综合因素，理顺经济建设、城市建设和环境建设的相互依存又相互制约的辨证关系，用综合的对策整治、调控、保护和塑造城市环境，为城市人民群众创建一个适宜的生态环境，使城市生态系统良性发展。
城市环境综合整治的重点
城市环境综合整治的重点是什么？各个城市都有各自不同的情况和特点，一般说来就是要控制水体、大气、固体废弃物和躁声污染。其中保护水体和大气是重点，而保护饮用水源和控制烟尘污染是重点中的重点。
城市环境综合整治的目的
城市环境综合整治的目的在于解决城市环境污染和提高城市环境质量。为此，综合整治规划的制定，对策的选择，任务的落实，乃至综合整治效果的评价，都必须以改善和提高环境质量为依据。
城市环境综合整治定量考核
1.产生与发展
几年来，城市环境综合整治工作取得了一定成绩，但由于城市工业和人口集中，长期积累下来的环境问题较多，环境综合整治工作进展落后于城市环境保护发展的需要。
首先，城市环境综合整治的理论、规划、工作程序、效果评价等还不够完善，没有做到法律化、程序化与定量化。各城市间综合整治的进展也不平衡。
其次，市长负责制，部门参加，环境保护部门监督管理，分工合作，各负其责的综合整治管理体制还没有完全建立起来，各部门参与环境综合整治的工作还不够积极主动。
城市环境综合整治还没有成为城市市长和各部门负责人的任期责任，仍然存在着"定量管理少于定性管理，科学管理少于经验管理"的一般化管理倾向，目标不清，责任不明，综合整治缺乏科学的定量评价。近年来，一些省市在改革开放形势的推动下，开展了环境保护的目标管理与定量考核，对全国城市的环境保护工作起了很大促进作用。
1988年。国务院环境保护委员会在总结各地经验的基础上发布了《关于城市环境综合整治定量考核的决定》，要求自1989年1月1日起实施城市环境综合整治定量考核工作，引起全国各地的普遍重视。1989年1月，国务院环境保护委员会又发布了《关于下达<关于城市环境综合整治定量考核实施办法(暂行)>的通知》。在1989年4月第三次全国环境保护会议上把定量考核作为环境保护工作的重要制度并提出了一些具体要求。从此，城市环境综合整治定量考核作为一项制度纳入了市政府的议事日程，在国家直接考核的32个城市和省(自治区)考核的城市中普遍开展起来。
2.目的与意义
国务院环境保护委员会《关于城市环境综合整治定量考核的决定》指出："环境综合整治是城市政府的一项重要职责。市长对城市的环境质量负责，把这项工作列入市长的任期目标，并作为考核政绩的重要内容。"定量考核是实行城市环境目标管理的重要手段，也是推动城巾环境综合整治的有效措施。它以规划为依据，以改善和提高环境质量为目的，通过科学的定量考核的指标体系，把城市的各行各业、方方面面组织调动起来，推动城市环境综合整治深入开展，完成环境保护任务。
环境保护目标责任制
一、实施的先决条件
环境保护目标责任制的出台，是我国环境管理思想发展到一定阶段的产物。我国环境管理思想的演变，大体经历了由单存治理为主到以管促治，由点源单项治理到区域综合防治，由定性为主的浓度控制到以定量为主的总量控制发展的过程。其实质就是变微观操作为宏观调控，逐步地使污染物从无组织排放变为有组织排放，进而减少排放。而转变环境管理机构的职能，分清职责，明确责任主体和实行目标管理，则是实现上述转变的先决条件，也是实现环境目标责任制的先决条件。
二、基本定义和科学内涵
1.基本定义
什么是环境保护目标责任制？环境保护目标责任制是一种具体落实地方各级人民政府和有污染的单位对环境质量负责的行政管理制度。这项制度确定了一个区域、一个部门乃至一个单位环境保护的主要责任者和责任范围，运用目标化、定量化、制度化的管理方法，把贯彻执行环境保护这一基本国策作为各级领导的行为规范，推动环境保护工作的全面、深入发展。
2.科学内涵
环境保护目标责任制是以社会主义初级阶段的基本国情为基础，以现行法律为依据，以责任制为核心，以行政制约为机制，把责任、权力、利益和义务有机地结合在一起，明确了地方行政首长在改善环境质量上的权力、责任和义务。在现有的环境质量和所制订的环境目标之间，铺设了一座桥梁．使人们经过努力，能够逐步改善环境质量，达到既定的环境目标。它具有以下4项内容。
(1)以社会主义初级阶段的基本国情为基础。第一，从环境状况看。我国的环境污染和生态破坏都相当严重，而且又面临着臭氧层破坏、温室效应等新的世界性环境问题。广大人民群众对改善和保护环境的要求日益迫切，对政府强化环境管理，搞好环境保护工作坚决拥护。这是推行环境保护目标责任制的广泛的群众基础。第二，从社会制度看，我国经济运行体制是以计划经济为主辅之以市场调节，国家依靠行政手段强化政府职能，各级政府行政首长具有很大的权威，使得运用行政权威控制污染蔓延成为现实可行的手段。第三，从经济实力上看，我们还不可能拿出许多钱来治理污染。在现阶段很重要的措施就是发掘管理的潜力，向管理要质量。我们的污染在很大程度上是管理不善造成的。而强化管理必须依靠行政力量，环境保护目标责任制则是一项有效的行政管理制度。
(2)以现行法律为依据。《中华人民共和国宪法》第二十六条规定：。国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害"。《中华人民共和国环境保护法》第十六条规定："地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改苗环境质量"。第二十四条规定；"产生环境污染和其他公害的单位，必须把环境保护工作纳入计划，建立环境保护责任制度；采取有效措施，防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、电磁波辐射等对环境的污染和危害"。这就是推行环境目标责任制的法律依据。从国家大法上解决了谁对环境质量负责的问题，明确了责任者应尽的义务。
(3)以责任制为中心。在过去相当长的时期，在资源的利用和保护环境方面没有明确的责任，呈现出一种责任边界模糊的状况，有利的事情大家互相争抢，费力的事情又互相推诿。资源利用和配置的不合理，必然会导致低效、浪费和对环境的严重污染。环境保护目标责任制，由于起动了资任机制，有效地解决了资源配置无人负责或责任不明的严重弊端。
(4)以行政制约为机制。环境保护目标责任制的责任者主要是政府的行政首长和企业的法人代表。因而行政制约有很强的力量。层层签订责任书，层层分解环境责任，逐级负责，这样就使每个层次的领导都要对环境负责。作为人民的公仆，每一级领导都希望在自己任期内为人民办些实事、好事。这就激发了他们的责任感，也调动了他们千方百计完成任期目标的积极性。这种因政绩考核而产生的竞争意识和攀比效应，体现了行政制约机制的灵敏性和有效性。加之施以广泛的社会舆论和必要的奖惩手段，就会进一步强化行政制约机制的作用。
由上可见，环境保护目标责任制具有完整的科学内涵，它是我国环境管理体制的重大改革，随着实践的深入，它的意义将更加深远，它的作用也将更加显著。
三、特点
环境保护目标责任制产生至现在，经过不断充实和发展，逐步形成了下列特点：
（1）有明确的时间和空间界限，一般以一届政府的任期为时间界限，以行政单位所辖地域为空间界限；
（2）有明确的环境质量目标、定量要求和可分解的质量指标；
（3）有明确的年度工作指标；
（4）有配套的措施、支持保证系统和考核奖惩办法；
（5）有定量化的监测和控制手段。这些特点归结起来，说明这项制度具有明显的可操作性，便于发挥功能，能够起到改善环境质量的重大作用。
工作运行程序
实施环境保护目标责任制，是一项复杂的系统工程，涉及面广，政策性和技术性强，任务十分繁重。其工作程序大致要经过4个阶段，即责任书的制定、责任书的下达、责任书的实施、责任书的考核。
实施环境目标责任制的4个阶段
1．制定阶段在这一阶段各级政府组织有关部门和地区，通过广泛调查研究，充分协商，确定实施责任制的基本原则，建立指标体系，制定责任书的具体内容。
2．下达阶段责任书制定后，以签订"责任状"的形式，把责任目标正式下达，将各项指标逐级分解，层层建立责任制，使任务落实，责任落实。
3．实施阶段在各级政府的统一指导下，责任单位按各自承担的任务，分头组织实施，政府和有关部门对责任书的执行情况定期调度检查，采取有效措施，以保证责任目标的完成。
4．考核阶段责任书期满，先逐级自查，然后由政府组织力量，对完成情况进行考核。根据考核结果，给予奖励或处罚。
排放申报登记与排污许可证制度
排污许可证制度以改善环境质量为目标，以污染物总量控制为基础，规定排污单位许可排放什么污染物，许可污染物排放量，许可污染物排放去向等，是一项具有法律含义的行政管理制度。
排污申报登记制度是环境行政管理的一项特别制度。凡是排放污染物的单位，须按规定向环境保护行政主管部门申报登记所拥有的污染物排放设施，污染物处理设施和正常作业条件下排放污染物的种类、数量和浓度。
排污申报登记制度是实行排污许可证制度的基础，排污许可证是对排污者排污的定量化。排污申报登记制度的实施具有普遍性，要求每个排污单位均应申报登记。排污许可证制度则不同，只对重点区域、重点污染源单位的主要污染物排放实行定量化管理。
一、实行的必要性和目的
（1）是实施排污总量控制的需要。
（2）是污染治理与环境质量目标相结合的需要。
（3）是环境管理法制化的需要。
（4）是区域污染治理总费用最小的需要。
二、排污申报登记制度
排污申报登记制度既是一项单独的环境管理行政制度，又是实行排污许可证的基础。国家规定排放大气污染物、水污染物、固体废物均须向环境保护行政主管部门申报登记，实施这一制度的最基本要求有：一是按规定的时间、项目申报；二是申报内容真实。申报内容的真实性是这一制度的灵魂，失去了这一灵魂也就失去这一制度存在的意义。虚假的申报还有可能扰乱环境保护部门的正常管理工作。申报时间上的要求也是重要的。比如，排放污染物的种类或浓度发生重大变化时，如不及时向环境保护部门报告，就不可能采取必要的对策，防止危害的造成。为了保证这一制度的正确实施，法律规定，对于拒报或谎报规定的有关污染物的排放申报登记事项的行为，要追究行政责任，给予警告或处以罚款。
在实行排污申报登记制度时，要弄清其与排污许可证制度的区别，以利于排污申报登记工作的进行。他们的区别有二。
(1)性质不同。
申报登记制度在性质上是环境保护行政主管部门收集和掌握管辖区的污染和治理情况的一种途径，其目的是为当地人民政府和环境保护部门监督提供依据。原则上，排污者均须进行申报登记，具有普遍性。排污许可证是指诽污单位向环境保护行政主管部门申请排污，并经批准领取许可证后进行排污活动。排污许可证在性质上是主管机关对申请排污单位的排污活动是否准允的。‘种态度、决定，其目的在于控制和约束排污行为。
(2)程序不同。
申报登记制度只是要求排污单位按时地如实地向环境保护部门申报登记所规定的排污方面的事项，只要履行登记手续，环境保护部门不需对申报单位的排污量作出否或可的表示。而排污许可证则要求申请单位向主管机关提出申请，受理机关审查批准，发给许可证，并定期监督检查。
排污申报登记制度和排污许可证制度虽然有以上区别，但也有内在的联系，如两者都要求排污者如实申报登记有关排污情况，两者都能为环境保护主管部门提供有关排污或治理方面的信息。
三、排污许可证制度
（一）实行排污许可证制度的做法
（1）排污申报登记
（2）污染物总量规划分配
（3）审核发证
（4）监督管理
（二）排污许可证工作流程及实施流程
1．确定目标；2．拟订方案；3．组建机构；4．成立领导小组；5．技术组；6．调研工作；7．培训人员印制资料；8．提出总体方案；9．布置工作；10．试点申报；11．收集资料；12．交流信息；13．初表申报；14．填报；15．正表申报；16．试点申报小结全面申报工作展开；17．建立数据库档案库；18．确定功能；19．确定目标；20．确定污染物总量；21．确定允许进入量；22．确定削减目标；23．确定分配削减比例；24．计算标准状态排放量；25．分配区域削减量；26．研究企业削减方案；27．研究各类方案费用；28．调整分配方案；29．调整目标再循环优化；30．确定执行方案；31．执行分配；32．审核材料；33．初审排污指标；34．协商对话；35．初定方案；36．优化选定；37．审批；38．签发许可证；39．建立制度；40．抽查；41．总结经验；42．修改完善制度；43．完善改进工作；44．准备鉴定；45．排放资料集；46．规划研究；47．治理措施优化；48．环境容量信息；49．论文资料集；50．技术研究报告；51．工作总结报告；52．管理办法；53．建立数据库档案库；54．鉴定。
污染集中控制制度
一、概述
污染集中控制制度是从我国环境管理实践中总结出来的。多年的实践证明，我国的污染治理必须以改善环境质量为目的，以提高经济效益为原则。就是说，治理污染的根本目的不是去追求单个污染源的处理率和达标率，而应当是谋求整个环境质量的改善，同时讲求经济效率，以尽可能小的投入获取尽可能大的效益。但是，以往的污染治理常常过分强调单个污染源的治理，追求其处理率和达标率，实际上是"头痛医头"、"脚痛医脚"，零打碎敲，尽管花了不少钱，费了不少劲，搞了不少污染治理设施，可是区域总的环境质量并没有大的改善，环境污染并没有得到有效控制。
于是，与单个点源的分散治理相对，污染物集中控制在环境管理实践中出现和发展起来。污染集中控制是在一个特定的范围内，为保护环境所建立的集中治理设施和采用的管理措施，是强化环境管理的一种重要手段。污染集中控制，应以改善流域、区域等控制单元的环境质量为目的，依据污染防治规划，按照废水、废气、固体废物等的性质、种类和所处的地理位置，以集中治理为主，用尽可能小的投入获取尽可能大的环境、经济、社会效益。
实践证明，污染集中控制在环境管理上具有方向性的战略意义，特别是在污染防治战略和投资战略上带来重大转变，有助于调动社会各方面治理污染的积极性。首先，污染集中控制符合我国国情。如果要求众多排放污染物的企业都单独兴建污染物处理设施，那么，我国国力就承担不起，造成经济上不合理，管理上复杂化。因此，通过合理规划，按区域或流域，集中有限的资金．采用相对先进的技术和标准，集中治理污染，就有可能取得较大的综合效益，是符合我国现实情况的。其次，污染集中控制能够为大部分企业所欢迎。因为，大部分中、小企业由于资金不多、技术水平低、场地小等原因，乐于按照"谁污染谁负担"的原则，将他们的有害废物委托有专门技术的处理厂去处理，并支付合理费用。再次，污染集中控制也符合国际发展趋势。当前，各工业化国家有害废物处理和处理设施正向大型化、集中化方向发展．许多企业都在委托区域性废物处理中心来集中处理他们生产中产生的废弃物。
污染集中控制在各地实行的时间并不长，但它已经显示出强大的生命力。
(1)有利于集中人力、物力、财力解决重点污染问题。集中治理污染是实施集中控制的重要内容。根据规划对已经确定的重点控制对象，进行集中治理，就有利于调动各方面的积极性，把分散的人力、物力、财力集中起来，重点解决最敏感或者大难的污染问题。
(2)有利于采用新技术，提高污染治理效果。实行污染集中控制，使污染治理由分散的点源治理转向社会化综合治理，有利于采用新技术、新工艺、新设备，提高污染控制水平。
(3)有利于提高资源利用率，加速有害废物资源化。实行污染集中控制，可以节约资源、能源，提高废物综合利用率。如，集中控制废水污染，可把处理过的污水供作农田灌溉之用；集中治理大气污染，可同时从节煤、节电着眼等。
(4)有利于节省防治污染的总投入。集中控制污染比起分散治理污染节省投资，节省设施运行费用，节省占地面积，也大大减少管理机构、人员，解决了有些企业缺少资金或技术，难以承担污染治理责任，虽有资金但缺乏建立设施的场地，或虽有污染治理设施却因管理不善达不到预期效果等问题。
(5)有利于改善和提高环境质量。集中控制污染是以流域、区域环境质量的改善和提高为直接目的的，其实行结果必然有助于环境质量状况在相对短的时间内得到较大改善。
二、基本作法
(1)实行污染集中控制制度，必须以规划为先导。污染集中控制是与城市建设密切相关的，如完善排水管网，建立城市污水处理厂，发展城市绿化等。同时，城市污染集中控制是一项复杂的系统工程。因此，集中控制污染必须与城市建设同步规划、同步实施、同步发展。
(2)集中控制城市污染，要划分不同的功能区域，突出重点，分别整治。因为．各区域内的污染物的性质、种类和环境功能不同，其主要的环境问题也就不一样。所以，需要进行功能区划分，以便对不同的环境问题采取不同的处理方法。
(3)实行污染集中控制，必须由地方政府牵头，政府领导人挂帅，协调各部门，分工负责。因为，污染集中控制不仅涉及到企业。还涉及到政府各部门和社会各方面，单靠政府哪一部门是难以完成的，就需要政府出面，组织协调各方面的关系，分头负责实施。
(4)实行污染集中控制必须与分散治理相结合。因为，对于一些危害严盈、排放重金属和难以生物降解的有害物质的污染源，对于少数大型企业或远离城镇的个别污染源，就要进行单独、分散治理。
(5)实行污染集中控制必须疏通多种资金渠道。污染集中治理比起分散治理来，在总体上可以节省资金，但一次性投资却要大。所以，要多方筹集资金，要由诽污单位和受益单位出资，利用环境保护贷款基金、企业建设项目环境保护资金、银行贷款、地方财政补助，依靠国家能源政策、城市改造政策、企业改造政策等来筹集。
三、几种形式
1.废水污染的集中控制
（1）以大企业为骨干，实行企业联合集中处理。
（2）同等类型工厂互相联合对废水进行集中控制。
（3）对特殊污染物污染的废水实行集中控制。
（4）工厂对废水进行预处理以后送到城市综合污水处理厂进行进一步处理。
2.废气污染的集中控制
（1）城市民用燃气向气体化方向发展。
（2）回收企业放空的可燃性气体，集中起来供居民使用。
（3）实行集中供热取代分散供热。
（4）改变供暖制度，将间歇供暖改为连续供暖。
（5）合理分配煤炭，把低硫、低挥发分的煤炭优先供应居民使用，积极推广和发展民用型煤。
（6）加速"烟尘控制区"建设，对烟尘加强管理和治理，加强对锅炉厂、炉排厂、除尘器厂的管理。
（7）扩大绿化覆盖率，铺装路面，对垃圾坑、废渣山覆土造林，合理洒水，防止二次扬尘。
3.有害固体废物集中控制
（1）回收利用有用物质。
（2）将废物转变成其他有用物质。
（3）将废物转变成能源。
（4）建设生物工程处理场处理生活垃圾。
（5）建设集中填埋场。
（6）建设固体废物处理厂。
4.噪声的集中控制采取环境躁声达标区的办法来推进噪声的集中控制。
污染限期治理制度
一、"限期治理"措施产生的背景
1973年，首都北京告急："北京市1000多万人民群众赖以生存的饮用水源--官厅水库受到上游工业废水污染，水质恶化，威胁着首都用水安全"。此事引起了北京上下的关注。经过查明，主要污染源来自河北省的沙城农药厂、磷肥厂，宣化钢铁公司焦化厂，宣化造纸厂、氮肥厂、农药厂。接着，与首都毗邻的天津也告急：蓟运河水污染了4700亩小麦，其中2800亩颗粒不收。不久渤黄海也告急：在500多公里的沿海海域上连续多年出现大量原油漂浮在海面上，给沿海资源和沿海居民健康造成了严重危害。所有的这些告急和污染事故说明，我国的环境污染已经g9了非治不可的时候了。在周思来总理的亲切关怀下，国务院连续召开各有关部门会议研究治理对策。对策中的一项重要措施就是要对那些污染危害严重的工厂进行限期治理、限期搬迁和转产。1973年8月，我国召开了第一次全国环境保护会议。在国家计委给国务院的《关于全国环境保护会议情况的报告》中，明确提出：对污染严重的城镇、工矿企业、江河湖泊和海湾，要一个一个地提出具体措施，限期治理好。从此，"限期治理"的口号，在环境保护工作中产生了极为深刻的影响。
二、限期治理污染的基本概念
限期治理是以污染源调查、评价为基础，以环境保护规划为依据，突出重点，分期分批地对污染危害严重、群众反映强烈的污染物、污染源、污染区域采取的限定治理时间、治理内容及治理效果的强制性措施，是人民政府为了保护人民的利益对排污单位采取的法律手段。被限期的企业事业单位必须依法完成限期治理任务。这一概念有几层意思：一是限期治理不是随便哪污染重就对哪限期，而是要经过科学的调查评价明确污染源、污染物的性质、排放地点、排放状况、迁移转化规律、对周围环境的影响等各种因素，并且要在总体规划的指导下进行，不能再犯头痛医头，脚痛医脚的毛病；二是限期治理必须突出重点，分期分批解决污染危害严重，群众反映强烈的污染源与污染区域；三是限期治理要具有四大要素：即限定时间，治理内容，限期对象，治理效果。四者缺一不可。
限期治理污染与治理污染计划不同，限期治理决定是一种法律程序，具有法律效能，而治理计划则只是一种经济管理手段，完不成也不负法律责任。为了完成限期治理任务，限期治理项目应按基本建设程序无条件地纳入本地区、本部门的年度固定资产投资计划之中，在资金、材料、设备等方面予以保证。
三、限期治理的基本原则
(1)限期治理要以污染源调查为基础，以环境保护规划为依据，与环境综合整治、污染源集中控制、污染物总量控制相结合，解决突出的环境污染问题。确定限期治理项目仅仅从点源治理需要出发是不够的，必须充分考虑整个区域环境污染防治的整体需要，有些污染项目可以通过调整布局，关、停、并、迁或调整经济结构，或集中控制来解决，不能盲目地进行点源限期治理。所以，限期治理项目必须在污染的性质、程度、对整个区域环境影响基本清楚，区域环境综合整治规划基本制成的情况下才可以确定。
(2)限期治理要坚持强制与自觉相结合的原则。对那些污染危害严重，不治理就会造成严重后果的污染派必须强制限期治理，被限期治理的单位必须无条件按期完成治理任务。但强制必须与自觉相结合，没有企业的自觉主动，限期治理也难以完成，即使完成了，也不能坚持设施的正常运转发挥预期效益。
(3)限期治理必须从国情出发，实事求是，先易后难，既要考虑环境保护的需要，又要考虑实际的可能性。列入限期治理的项目必须技术成熟、资金基本落实。首先是限期治理项目必须技术成熟，治理工艺不过关的不能列为限期治理项目，否则不仅达不到预期目的，而且会造成严重的经济损失。第二是资金基本落实，对一点资金也没有或仅有一部分资金的项目不能勉强列为限期治理，否则，列入了也完不成任务，影响法律的权威性。当然，那种认为只有资金全部落实才能列为限期治理项目的观点也是不对的。限期治理的目的就是通过强制的手段，促进其筹集资金加速治理。就是要给一点压力，迫使企业努力完成限期任务。
(4)限期治理必须坚持环境效益、社会效益、经济效益统一的原则。一般来讲限期治理项目的环境效益、社会效益都是比较好的，关键是如何理解经济效益好的问题。经济效益有两种：一种是看得见，摸得着，投入运行后马上能赚钱的直接经济效益；一种是看不见，摸不着的在以后相当长时间才能见效的间接经济效益。我们不能只看眼前的直接效益，还要看长远的间接效益，要考虑经济效益滞后性。
(5)限期治理必须坚持"谁污染谁治理"的原则，限期治理的资金主要应由造成污染的企业自筹或贷款解决。因为污染是由企业造成的，治理污染理所当然地要由企业负责。但是我们必须清楚地认识到我国的企业有很大一部分是国营的，有些污染也是由于原来计划不周造成的，也就是说，国家也欠了企业一部分债。因此，对一些投资很大的限期治理项目，国家也应承担一部分治理责任。
四、限期治理的范围和重点
1.范围
（1）区域性限期治理是指对污染严重的某一区域、某个水域的限期治理，如吉林省政府对吉林市哈达湾区大气污染的限期治理，上海市对苏州河、南京市对秦淮河、河北省对白洋淀的限期治理等。
（2）行业性限期治理是指对某个行业性污染的限期治理，如对造纸行业制浆黑液污染的限期治理，对机械行业锅炉生产的限期改造更新，汽车行业汽车尾气的出厂达标的限期治理等。
（3）污染源限期治理是指对污染严重的排放源进行限期治理，如对某企业、某个污染源、某个污染物的限期治理。像对吉林炭素厂沥青烟的限期治理，齐齐哈尔钢厂煤气发生炉酚氰的限期治理等。
2.重点
（1）污染危害严重，群众反映强烈的污染物、污染源，治理后对改善环境质量，解决厂群矛盾，保障社会安定有较大的作用的项目。
（2）位于居民稠密区、水源保护区、风景游览区、自然保护区、温泉疗养区、城市上风向等环境敏感区，污染物排放超标、危害职工和居民健康的污染企业。
（3）污染范围较广、污染危害较大的行业污染项目。
（4）其他必须限期治理的污染企业。
