宋国君 冯时 王资峰  傅毅明/中国人民大学

　　编者按  农村水环境污染严重，且具有时空分散、形式多样的特征。目前，中国农村水环境管理机构基本空白。根据政府干预程度的差异，农村水环境管理体制可分为三类，即政府直接管理、村民自发（市场）管理和介于两者之间的合作管理，每类管理体制只有相对的优劣，可根据实际情况选择。基于合作形式的管理体制更能满足农村水环境管理的需要，同时也更需要政府的政策、技术和资金支持。本文设计了三种基于合作形式的管理体制——村委会附加水环境管理功能、专业合作社附加水环境管理功能和专门水环境管理合作组织或协会，试图为改进农村水环境管理体制缺失的现状提供思路。

　　农村水环境是指分布在广大农村的河流、湖沼、沟渠、池塘、水库等地表水体、土壤水和地下水体的总称。近十几年来，由于水污染的不断加重，农村水环境状况日益恶化，那种“落霞与孤鹜齐飞，秋水共长天一色”的美景大部分已经消失不见。较之城市而言，农村河流水环境污染后果尤其严重，因为农村及其居民应对水环境污染的能力很弱。

　　水环境除了受城市和工业排放影响外，农业和农村非点源对水体的污染也越来越重。首先是城市和工业的污染逐步得到控制；其次是各级政府对农业和农村的环境保护投入极少；再次是农民环境保护的能力很弱。而所有这些问题都与农村的环境保护机构缺位有重要关系。

　　农业和农村非点源污染防治及其管理体制的一般问题

　　农业和农村非点源污染的特点

　　根据美国《清洁水法》中对点源和非点源污染的定义，农业与农村非点源污染是指农业生产和农村生活中，溶解的或固体的污染物（农田中的土粒、氮素、磷素等营养物质，农药、盐类、致病菌、重金属及其农村农禽粪便与生活垃圾等有机或无机污染物）从非特定的地域，在雨水的冲击和淋溶作用下，通过农田地表径流、农田排水和地下渗漏等方式，使大量污染物进入受纳水体（如河流、湖泊、水库等）等所引起的水体污染。农业和农村非点源污染来源广（包括农村生活污水、零散养殖污染、种植业面源和农村生活垃圾等），具有时空分散性、复杂多样性、随机性强、影响因子多的特性，使其监测、控制和管理难度较大，为农村水环境管理带来了天然障碍。

　　农业和农村非点源污染的原因分析

　　农业和农村非点源污染的直接原因是污染防治的投入不足，投入主体不清晰，缺少有效的激励机制。农业和农村非点源污染防治具有外部性，存在“市场失灵”和“政府失灵”。农业和农村非点源污染防治的主要技术手段包括两类：一是工程措施，如人工湿地、植被缓冲区和水陆交错带；二是管理措施，包括养分管理、耕作管理和景观管理。工程措施往往需要征用集体和个人的土地，而管理措施需要更多的技术服务以及影响到农民短期的经济利益。中国的农业和农村非点源污染防治面临以下几个难题。

　　一是农民收入水平仍然很低，农业投入不足，尤其是环保投入，基本上是掠夺性生产。农民一方面缺少环保投入的能力，比如进行养分管理，往往需要测土施肥，需要技术服务与额外投入；一方面缺少环保投入的意愿，相比于长期的环境收益，农民对近期经济回报的需求更加迫切，可持续农业缺少资本积累与外部支持的保障。

　　二是农业和农村非点源污染防治的责任界定与产权明晰困难。强制要求农村集体或者农户履行污染防治责任，需要极高的监管成本，不具备可实施性。政府与污染源之间存在明显的信息不对称。

　　三是农村水环境管理机构基本是空白。总体来看，中国农民的自发管理受制于农民的收入水平和管理技能；地方政府的经济能力弱，没有能力开展水环境管理，加之地方政府环境保护的外部性，农村环境管理机构基本上没有。

　　农业和农村非点源外部性内部化途径探讨

　　农村的水环境保护具有明显的外部性，要求政府干预，并建立与之适应的农村水环境管理体制，推进环境外部性的内部化。根据外部性内部化的一般途径，农业和农村非点源外部性内部化途径包括3类：市场途径，通过明晰产权，让市场交易自发进行，是科斯定理的运用；政府管理途径，包括政府直接管制、间接管理等；市场途径与政府管理途径相结合，比如通过具体项目，建立政府与农民共同参与的合作社。

　　考察美国非点源污染防治实践发现，非点源污染控制必须将强制性手段和自愿性手段相互结合，而且两种手段的实施机构各有分工。美国环保总署主要负责制定环保立法和标准，美国农业部负责为农民提供满足这些标准的直接支持，如为农民提供足够的教育、信息和技术推广服务。

　　欧美国家大都通过立法、科研和教育等不同层次不同方式控制非点源污染，建立一套组织机构、项目管理、项目操作、监测评价、教育、技术指导、科研和财政经费等各方面完整的非点源污染控制体系，制定和贯彻执行BMPs。但是，由于中国资本积累相对不足，尤其是农民收入水平低，非点源内部化途径需要更多地跟农民增收结合起来，减轻农民负担，才能调动农民的积极性与提高农民的参与度。

　　农村环境管理体制建设的必要性

　　农业和农村非点源污染外部性的内部化途径很多。然而，这些内部化途径都离不开政府的干预，只不过有程度上的差异。界定产权、征收环境税、环境监测与执法、解决纠纷等都离不开执掌公共权力的政府（这里是包括立法、司法机关在内的广义政府）。体制建设是政府开展农村环境管理的关键之一。

　　首先，农村环境管理体制不够完善。根据规定，中国环境管理体制最基层的执行组织是设在县级政府内的环保局及其他相关组织机构。虽然有部分地方政府尝试在乡镇政府设立环保机构，但长期以来并没有成为普遍趋势。至于广大农村生产生活造成的面源污染，政府环保部门更是鞭长莫及，管理体制建设基本处于空白状态。

　　其次，土地集体所有制使得农民合作管理农村环境非常必要。农村土地集体所有制使得相关产权的清晰划分成为不可能，很难为农民个体自发进行环境管理提供足够的激励，从而导致合作管理成为必然。面源污染的责任认定同样困难，采取集体行动防治面源污染是较好的选择。

　　再次，经济、文化水平限制着农民管理农村环境的能力和意识。然而除东部沿海少数地区外，中国广大农民收入低、文化程度低，自主治理的能力和意识较低。即便建国以来农村实行的医疗、教育等合作制度，也是由地方政府直接干预和促成的。在农村环境管理中，由于缺乏相应的环保技术、资金和知识，农民单独进行环境管理更为困难。

　　最后，农村环境污染的特征决定着管理体制建设的必要性。农村面源污染具有复杂多样和时空分散的特征，决定了农业和农村环境管理体制的特殊性。采用工业点源污染的管理模式，即便乡镇一级环保机构比较完善，在面对地广人稀的农村和时空分散的面源污染时，也会因成本过高而力不从心。农村环境管理体制建设必须与农村环境污染的特征相适应。

　　中国农村水环境管理体制的类型及其评价

　　交易成本经济学创始人Oliver E. Williamson认为市场与企业都是交易签约方式，市场与企业之间并非真空，而是包括“从互不相关的市场交换到集权式的等级组织，以及介于这二者之间的、不可胜数的混合形式或中间形式。”就农村水环境管理而言，可以说每种管理体制都是一种签约形式。埃莉诺?奥斯特罗姆通过几十年对公共事物治理的研究发现，这个中间地带非常广阔，就是合作制，有时被称为多中心治理或自主治理。“大多数成功案例中的制度安排都是公共体制与私人体制的多方面的结合”，合作制旨在打破那种认为“解决公共池塘资源问题的唯一途径是实行完全的私人财产或集权式的政府规制”的信念。

　　农村水环境管理体制的分类及评价

　　政府直接管理模式  主要基于现有的水环境管理体制，将县一级的政府机构向下延伸到村一级，在村里面设水利站、环保办公室等。政府从村庄手中接管农村河流水环境管理权，派驻行政人员看护管理农村河流，直接通过行政权力及相关手段配置各种资源。例如江苏东海县的“环保轻骑兵”制度和浙江省余姚市所辖乡村的河道管理所制度均属于这种模式。这种“环保轻骑兵”对农村环境治理作用积极。浙江省余姚市成立了河道管理所，村级河道则按照每3～5公里配备1名河道管理保洁员的要求，由镇、街道通过聘用人员组建河道管理保洁队伍。2007年，安排农村河道长效管理保洁预算内资金达420万元。

　　市场（村民自发）管理模式  建立在农民自觉自愿的进行水环境保护的基础上。通过建立“村规民约”的形式进行农村水环境管理。村委会可以规定村民垃圾的放置地点，化肥农药的使用量，筹集资金，组织村民共同清理河道，植树种草等等。村委会也可将河流的使用权承包给村民，村民按照规定进行水环境的管理。张家港市的村组河道管理员制度相当具体和具有可操作性。河道管理员都属于本地村民，其所管河道的详细名称及河段、长度和联系电话都对外公布。这种做法便于对其工作开展监督，并有助于其他村民向其提供相关河道水环境信息。从江苏靖江的实践看，河道管护的激励机制完善，河道管理员同时就是投资经营者，而投资者一般是本地善于经营者，通过承包河道进行水产养殖或河岸种植，获得经济收益。

　　合作管理模式  即在农村建立水环境管理合作社，合作社作为法人机构与政府签订管理契约，规定合作社开展水环境管理的职责范围、目标、资金机制、监督机制等内容。一般而言，所建立的合作社是与村民有着良好关系的组织，可以有效地配置各种资源，实施具体的管理。政府对合作社进行技术指导、资金支持、管理效果监督。目前中国没有严格契约意义上的合作社管理水环境的例子。

　　不同管理模式的一般评价

　　中国地域广大，各地的农村经济发展情况、产业结构、社会条件、水环境污染状况也有巨大差异。理论上的管理模式有着不同的适用度，到底采取何种模式最终要看哪种管理体制更能改进农村水环境管理效果。理论上，一般的影响因素包括以下几个方面。

　　农民的经济能力  村民的收入水平，经济实力会直接影响村民对水环境保护管理的投入水平，不同的管理模式对村民经济能力的要求不同。

　　当地的风俗文化（村民接受程度）  中国农村实施自治制度，不同地区的风俗习惯将导致管理中不同的冲突程度。

　　管理机构经验和能力  不同的管理机构对于农村这种公共事务管理经验及能力。

　　监督和监测成本  该因素衡量保障农村水环境管理效果所需投入的监督、监测成本。

　　时间有效性  该因素衡量农村水环境管理的见效时间和效果持续时间。

　　内部化优化水平（满意度）  该因素衡量农村水环境管理内部化的成本收益水平。假定内部化的收益既定，即农村水环境管理效果既定。因此，这个评价标注主要是考虑内部化成本大小。

　　一般评价见表1。

表1 农村水环境管理体制模式的一般评价

　　基于合作形式的农村水环境管理体制设计

　　外部性是市场无法克服的痼疾，在环境保护领域中解决环境污染造成的外部性，不可能靠市场自发解决，政府对此必须起到主导作用，而科学合理的管理体制则是避免“政府失灵”的必要条件。基于已有的研究和时间，本文归纳提出三类农村水环境管理体制模式，即村委会附加水环境管理功能、专业合作社附加水环境管理功能和专门水环境管理合作组织或协会。

　　村委会附加水环境管理功能

　　政府相关部门的责任和权利主要为向村委会提供用于农村环境治理的专项资金；保证对村委会开展农村环境治理提供全程的政策与行政支持；检查农村环境治理效果，并根据治理效果采取奖励或处罚行动。

　　村委会的责任和权利为组织本村村民开展农村环境治理工作，并保证治理效果达到合同规定的标准。从政府相关部门获取相应资金和所需技术指导。设立农村环境管理专项基金，其中农户和村委会提供部分资金，上级政府提供大部分资金。当地村民和政府相关部门组成联合评估小组，对村委会承担的合同义务履行情况进行检查和评估。

　　专业合作社附加水环境管理功能

　　政府相关部门委托专业合作社负责组织村民开展农村环境治理；向本地专业合作社提供用于农村环境治理的专项资金；提供全程的政策与行政支持。检查农村环境治理效果，并根据治理效果进行奖励或处罚。

　　专业合作社组织本村村民开展农村环境治理工作，并保证治理效果达到合同规定的标准，并从其他政府部门获取农村环境治理所需技术指导。

　　设立农村环境管理专项基金，其中农户和专业合作社提供部分资金，上级政府提供大部分资金。当地村民、村委会和政府相关部门组成联合评估小组，对合同义务履行情况进行检查和评估。

　　专门水环境管理合作组织或协会

　　农村环境管理合作社由乡镇政府通过村委会召集村民组成，合作社执行机构成员由村民选举产生，实行民主、透明管理。政府相关部门通过合同形式，委托环境管理合作社负责组织村民开展农村环境治理，提供用于农村环境治理的专项资金和政策与行政支持，检查农村环境治理效果，并根据治理效果进行奖励或处罚。当地村民和政府相关部门组成联合评估小组，对环境管理合作社承担的合同义务履行情况进行检查和评估。

　　三类农村水环境管理体制：政府直接管理模式、村民自发（市场）管理模式、合作管理模式，每种管理模式各有利弊，取决于当地的具体情况。总的说来，合作管理模式具有多方面的优点。

　　（基金项目：本文为“新世纪优秀人才支持计划资助”成果