关键词： 外来物种    入侵    立法    防治对策

　　生物多样性是人类赖以存在和发展的物质基础，地球上的多样性生物每年为人类创造约33兆美元的价值，然而近年来由于世界经济全球化进程的加快，人类活动范围逐渐扩大，国际交流日益增多外来物种被人们有意无意从一地带往另一地，从而给全球生态安全带来了巨大的挑战。鉴于此许多国际组织及发达国家制定了针对性的法律法规，采取积极有效的措施，以期能够预防外来物种入侵，减轻对国家造成的经济损失。

　　在我国也同样存在着严重的入侵问题，截止2008年5月22日的一项初步估计认为我国每年仅因为入侵昆虫和植物造成的损失高达145亿美元。不仅如此随着社会经济的进一步发展，近年来从SARS病毒到高致病性禽流感再到当前极为盛行的甲型HIN1型流感病毒都给我国经济和社会带来了巨大的损害。我国与外来物种入侵关系比较密切的一些部门如农业、林业和卫生等部门已经认识到了问题的严重性，采取了一些必要的措施应对这些威胁，并取得了一定的成就，但就总体而言形势依然严峻，目前的应对措施还存在诸多问题，其中最为突出的就是没有充分从法律层面加大对外来物种入侵的防治力度，在此学习和了解国际立法，借鉴发达国家的治理经验，针对自身特点制定具体法律法规的同时加强国际合作已经成为我国应对外来物种入侵的必然选择。

　　一、外来物种入侵概述

　　（一）外来物种入侵及其危害

　　1. 外来物种、外来物种入侵的概念

　　外来物种：按照世界自然保护同盟（IUCN）的定义，所谓外来物种，是指那些出现在其过去或现在的自然分布范围及扩散潜力以外（即在其自然分布范围以外，在没有直接或间接引入或人类照顾之下而不能存在）的物种、亚种或以下的分类单元，包括其所有可能存活、继而繁殖的部分、配子或繁殖体1。外来物种在有的文件中也称之为非本地的(non-native)、非土著的(non-indigenous)、外国的(foreign)或外地的(exotic)物种。

　　外来物种入侵又称生物入侵（Biological  Invasion），根据世界自然保护同盟（IUCN）的定义是指：自然半自然生态系统或生态环境中，外来物种建立种群并影响和威胁本地生物多样性的过程通。俗地说；外来物种入侵是指生物物种由原产地通过自然或人为的途径迁移到新的生态环境的过程。其含义有两层：第一，物种必须是外来，非本土的。但其并非行政范围内的概念，一国之内同样可以产生严重的生物入侵。有个典型例子在20世纪50年代，为了提高渔业产量我国云贵高原的湖泊开始大量引入鲢、鳙等长江鱼类，从而导致了许多本地土著或特有鱼类的濒危，像弭海中大理裂腹鱼等特有鱼类几乎全部被外来鱼种所替代2。第二：该外来物种能在当地的自然或人工生态系统中定居，并自行繁殖，最终明显影响当地生态环境，损害当地生态多样性。

　　外来物种的入侵途径大体如下：一是自然入侵；这种入侵不是人为原因引起的，而是通过风媒，水体流动或由昆虫鸟类的传带，植物种子或动物幼虫发生自然迁移造成生物危害所引起的外来物种入侵。如紫茎泽兰，薇甘菊，以及美洲斑蝇都是靠自然因素入侵我国的。二是人为引进；人为引进分两种方式，有意引进和无意引进。有意引进，包括出于观赏、药用、饲料等目的的引种，出于生物防治、绿化、水土保持等目的的引种。各国为了发展农业、林业、渔业，往往会有意识引进优良的动植物品种，但由于缺乏全面综合的风险评估制度，世界各国在引进优良品种的同时也引进了大量有害生物，如福寿螺、水葫芦等。这些入侵种由于被改变了生态环境和食物链，在缺乏天敌制约的情况下泛滥成灾，导致了严重的生态危害。还有一种是无意引进：这种引进虽是人为的，但其主观上并无引进意图，而是随着进出口贸易海轮或入境旅客无意间被引入的3。如“松材成虫”就是我国贸易商在进口设备时随着木制包装箱带进来的，此外入境旅客带的水果肉类甚至旅客鞋底也会成为外来物种入侵的途径。

　　2．外来物种入侵的危害

　　首先；外来物种入侵严重破坏生物多样性并危及生态平衡。生物多样性包括，植物、动物、微生物。它们集合在一起形成了一个庞杂的生态系统。在一地其保持着一个相对平衡稳定的状态而一旦有外来物种进入因其原有环境缺乏制约其入侵物的天敌，其后果是入侵物种迅速繁殖使得本来保持相对稳定的生态系统处于失衡状态，改变原来生物群落的结构稳定性及遗传多样性。其次； 外来物种入侵造成严重的经济损失。任何国家想根治入侵都很难，且控制蔓延的费用相当昂贵。在英国因为控制12种具有危险性的外来物种在1989—1992年光除草剂花费3.44亿美元，美国每年为控制“凤眼莲”花掉300万美元。同样我国每年因打捞水葫芦的费用多达5—10亿元。 再次；生物入侵直接威胁人类健康。如起源于“荷兰榆树病”曾入侵欧洲，并于1910年和1970年两次引起大多数人生病从而引发死亡。再如40年前传入我国的豚草，其花粉导致的枯草热会对人体健康造成极大的危害。每到花粉飘散的7—9月份，体质过敏者会发生哮喘，打喷嚏，流鼻涕等症状4，甚至于导致其他并发症的产生而死亡

　　（二） 我国外来物种入侵现状和特点

　　1．我国外来物种入侵现状

　　我国从北到南5500公里，东到西5200公里，跨越50个纬度。5个气候带（寒温带、温带、暖温带、亚热带和热带）多样的生态系统使我国容易遭受入侵生物的危害，来自世界的大多数物种都可以在我国的34个省市直辖区找到合适的栖息地5。 因此我国是世界上遭受外来物种入侵较严重的国家之一，世界自然保护联盟公布的世界上最坏的100种外来入侵物种约有一半入侵我国。农业部最新统计显示，目前入侵我国的外来生物已达400余种，近十年来新入侵我国的外来物种至少有29余种，平均每年递增1—2种。外来物种入侵我国对我国农业渔业和生态系统物种资源造成的直接或间接损失达1198.8亿元，造成生态系统、物种和遗传资源的间接损失每年1001.1643亿元，其中对生态系统的经济损失每年达999.266亿元，陆生植物170种其余为微生物，无脊椎动物，两栖爬行类，哺乳类鱼类，树木，杂草等。有54.2％的外来入侵物种源于美洲，22％源于欧洲调查表明76.3％的外来物种是由于检查不严，随贸易物品或运输工具传入我国的这些入侵物种每年对我国有关行业造成直接经济损失为198.59亿元，其中林牧渔160.05亿元，人类健康损失29.21亿元。以物种论，美洲斑潜蝇，豚草，褐家鼠，温室白粉虱，紫茎泽兰等每年造成经济损失都在10亿元以上，更为严重的是外来物种对我国生态系统健康造成严重威胁，使生态系统的结构和功能完整性遭到严重破坏，威胁种群多样性，导致局部种群消亡，我国的外来物种入侵已经达到了难以控制的局面6。

　　2．我国外来物种入侵的特点

　　目前我国外来物种入侵现状呈现出以下特点；第一，涉及的面积广。全国34个省、直辖市、自治区均发现入侵种。到2002年5月，中国共建立了1500个自然保护区，覆盖全国总面积的大约9%，除少数偏僻的保护区外，或多或少都能找到入侵种。 第二， 涉及的生态系统多。几乎所有的生态系统，从森林、农业区、水域、湿地、草原、城市居民区等都可见到，其中以低海拔地区及热带岛屿生态系统的受损程度最为严重。 第三，危及的生物系统多。从脊椎动物（哺乳类、鸟类、两栖爬行类、鱼类）、无脊椎动物（昆虫、甲壳类、软体动物）、植物，到细菌、病毒都能够找到例证。

　　二．我国防治外来物种入侵的立法

　　（一） 我国防治外来物种入侵的立法现状

　　我国涉及外来物种入侵的法律体系目前是由单行法律及管理条例、实施细则、政策性文件组成的。主要有《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国进出境动植物检疫法》、《中华人民共和国动物防疫法》、《中华人民共和国国境卫生检疫法》、《中华人民共和国进出境动植物检疫法实施细则》、《中华人民共和国卫生检疫法实施细则》、《中华人民共和国植物检疫条例》、《植物检疫条例实施细则》（农业部分）《农业转基因生物安全管理条例》规范性文件包括：《关于加强外来入侵物种防治工作的通知》（环法【2003】6号）和《国家林业局关于加强野生动物外来物种管理的通知》（2001年8月20日发布）等

　　我国在规制特殊的外来物种入侵上也是有法可依的。1996年农业部颁布《农业生物基因工程安全管理实施办法》开始对农业转基因生物实施安全管理，2001年5月23日，国务院颁布了《农业转基因生物安全管理条例》。2002年1月5日，农业部颁布了与《条例》配套的三个管理办法，即《农业转基因生物安全评价管理办法》，《农业转基因生物进口安全管理办法》和《农业转基因生物标识管理办法》，三个管理办法自2002年3月20日起实施。

　　由以上列举的可以看到虽然在文件中没有明确的规定防止外来物种入侵，也没有明确的《外来物种入侵防治法》，但在一定程度上还是做到了有法可依。例如《中华人民共和国农业法》第64条规定：国家建立与农业生产有关的生物物种资源保护制度，保护生物多样性，对稀有、濒危、珍贵生物资源及其原生地实行重点保护。从境外引进生物物种资源应当依法进行登记或者审批，并采取相应安全控制及措施；《海洋环境保护法》第25条规定：引进海洋动植物物种，应当进行科学论证，比面对海洋生态系统造成危害；《渔业法》第36条规定：各级人民政府应当依照《海洋环境保护法》和《水污染防治法的规定》采取措施，保护和改善渔业水域的生态环环境，防止污染。《环境保护法》第19条规定：开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境。第20条规定：各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染、土地沙化、盐碱化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、物种灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广至无虫害的综合防治，合理施用化肥农药及植物生长素。我国的这种立法现状对于规制外来物种入侵保障生物安全还是可以起到一定程度的作用。

　　但是，我们还应当看到，我国当前的立法现状还是不能完全适应现实情况的需要，对外来物种入侵也不能做到完全规制和防范，相比一些在这方面做得好的国家我国生物安全立法相对滞后，对入侵物种的管理也不到位。

　　（二） 我国防治外来物种入侵立法现状评析

　　对我国有关外来物种入侵的立法进行深入考察，在肯定作用的同时不难看出，我国目前的外来物种入侵立法存在很多盲点和不足。

　　1.高阶位法律欠缺

　　从上述法律现状的列举描述中不难看出在法律体系上，现有的相关法律法规比较分散，角度也各不相同。我国至今尚无一部国家级的针对外来物种管理的专门性法规，更不用说人大及其常委会指定的专门性的法规。可以援引的条款也散见于前面提到的单行法规、条例、细则等，其中主要依据《进出境动物检疫法》7作为规范。此外由于各种原因，我国《农业法》《森林法》《环境保护法》等相关法律法规中尚缺乏对外来物种入侵的明确规定。

　　2．法律法规的综合性目的带来的局限性和调整范围的局限性

　　检疫法及其相关的检疫条例，实施细则的立法目的并不是着眼与保障一国的生态安全，保护生物多样性和以及人民健康的目的可持续发展，而更多的是对危险性生物进行检验检疫，从而达到保护农、林、牧、渔业正常发展和保障生产的经济目的8这就使得立法的目的带有很大的局限性。同时由于立法目的的局限性，立法的调整范围也不可避免的带有局限性。如海关和检验检疫部门对外来物种的检验只局限于那些引种过程中可能携带的危险性生物，但对所要引进的物种本身的生态安全性没有明确的管理和检测办法，没有从更深的层次考虑生物多样性、生态平衡、生态安全等问题。

　　3．各部门在物种入侵方面的管理权限不明，缺乏有力的职能性监督管理机构

　　首先对外来物种的管理由哪个部门统一监督，没有明确的法律规定。我国在行政机构上本来就存在机构庞杂，行政效率底下的弊端。由于主动监管没有法律依据从而在实践中推诿的现象导致往往错过了防止外来物种入侵的最佳时机。其次，对有权审批引进物种的行政部门的生态安全监督职责法律没有明确的授权。由于管理权限或执行权限的法律依据不充分，各部门在工作总相互脱节，无法密切合作加之缺乏应急措施和机制，很难对出现的紧急情况做出适时有效的反应，往往也会导致时间上的延误。在一定程度上导致了外来物种的大肆蔓延。

　　4．未能建立风险评估，监测制度

　　长期以来我国针对外来物种入侵缺乏全面正确的认识，对在引进外来物种过程中可能引起的损失予以评估引起重视。从而致使我国未能建立起针对外来物种入侵可能造成损失的评估制度，同时，针对已经入侵的物种亦未能及时检测。

三．  国际社会及主要发达国家控制外来物种入侵的立法

　　（一）有关防治外来物种入侵的国际公约

　　随着世界经济一体化进程的加快，外来物种入侵问题已经由个别国家扩展到全世界，对全球的生物多样性构成了极大的威胁，各国孤立的单方行动已不足以有效地防止外来物种在全球的扩张，这就需要国际合作行动并获得国际协同的法律文件支持。目前各国已经通过了四十多项国际公约、协议，而且更多的协议正在制定中9

　　1． 《国际生物多样性公约》 1992年在巴西里约热内卢召开的世界环境与发展大会上与会各国签署了《国际生物多样性公约》，这是唯一一部适用全球具有涉及所有物种种类和生态系统的关于外来物种引进，控制和消除的法律。该公约指出，缔约国意识到生物多样性的内在价值和生物多样性及其组成部分的生态、遗传、社会、经济、科学、教育、文化、娱乐和美学价值，还意识到生物多样性对金华和保护生物圈的生命维系系统的重要性，确认保护生物多样性是全人类共同关切的问题。《生物多样性公约》包括了涉及入侵物种的所有内容，如《公约》第8条规定“缔约国方应尽可能酌情防止引进控制或者消除威胁到生态系统”该条涉及到对自然起洗涤的生态系统，也生物钟和基因多样性的保护及植物品种和动物品种的保护，而公约所包含的一些一般适用性条款也深刻影响了其他相关立法。

　　但是，《国际生物多样性公约》也有不足之处如内容空泛，缺乏可操作性；一方面《生物多样性公约》虽对未来物种入侵造成的所有威胁采取的防范和消除措施提供了广发的法律基础，但是一些条款规定的简单而空泛。另一方面；制定具体指导原则颇为费时其执行有赖于缔约国的努力。

　　除了规定在《公约》内容中外，公约的缔约方大会还制定了《关于威胁生物多样性的外来物种的预防，引进和减轻影响的指导原则》10要求各国将外来物种入侵问题放在优先地位，把外来入侵物种纳入国家生物多样性政策、战略和行动计划。鼓励各缔约国加强能力建设，就外来入侵物种对生物多样性所构成威胁进行分析按评估分析；制定经济奖惩措施以及其他政策和手段，以减少外来物种入侵威胁的活动。

　　2． 《卡塔赫纳生物安全议定书》，《议定书》是根据《生物多样性公约》的相关条款而制定的具有法律约束力的国际文件，专门适用于可能对生物多样性的保护和可持续使用产生不利影响的所有转基因活生物体的越境转移、过境、处理和使用11，并考虑到对人类健康构成的威胁，目标是采取风险预防的原则，确保由现代生物技术获得的、可能对生物多样性保护和可持续利用产生不利影响的转基因活生物体的安全越境转移、处理和使用，同时也考虑对人类健康的风险，特别侧重于因各种目的进行的越境转移，所以它是是国际上针对外来物种入侵问题的法律规制所进行的一项探索。

　　3. 《联合国海洋公约》要求缔约国采取一切必要措施以防治减少或控制，由于在其管辖下使用技术而造成的海洋环境污染或由于故意或偶然在海洋环境某一特定部分导致的海洋可能发生重或有害的变化，公约对在海洋生态系统中引入外来物种予以特别关注，为海洋生物资源的养护带来了革命性的变化。

　　4. 其他国际公约。这类公约包括《国际重要湿地特别是水禽栖息地公约》、《野生动物迁徙五种公约》、《国际植物保护公约》、《国际卫生条例》等，均对外来物种入侵做出了相关规定。此外还有一些区域性协议，如《亚洲和太平洋区植物保护协议》等条约均对防治外来物种入侵做了相关规定，要求成员国尽可能的进行国际合作，共同应对外来物种入侵。

　　上述国际公约协议是各国在充分认识到外来物种入侵的严重现状后在充分讨论和研究和达成共识的基础上制定的，对于防治外来物种入侵起到了巨大的作用，但这些公约及协议也存在一定的问题，除《生物多样性公约》以外，其他公约都因各自的目的不同限制了外来物种入侵的范围，这就容易造成了公约之间的重叠和矛盾。而且有些公约针对检疫，贸易和各部门所制定和使用的标准不同，而生态系统又是一个相互作用的整体，我们很难将一个物种完全独立于其他物种，所以这些不同的检疫标准往往造成对某些特定外来物种管理的真空地带或者是重叠，阻碍了对外来物种的有效管理。

　　（二）发达国家关于防止外来物种入侵的立法

　　当今外来物种入侵已经成为了一个世界性的问题，无论发展中国家还是发达国家都得去面对。而且由于经济发展较快 ，对外贸易量大等一些特征使得发达国家面对着更加严峻的外来物种入侵现状，因此介绍和学习了解相关发达国家在防治外来物种入侵方面的立法就具有了特殊的意义，下面就几个主要发达国家在防治外来物种入侵方面的做法做一介绍。

　　1. 美国。美国是世界上头号经济强国，也是贸易大国，在其经济高速发展的背后也深受外来入侵物种的危害。因此美国在防止外来物种入侵立法方面起步比较早。早在19世纪中叶美国外来物种入侵问题就已经出现，据统计，入侵美国的外来物种约有4000多种。外来动物约有2300种12，为此1990年美国通过了《外来有害水生生物预防与控制法》是美国首部关于外来物种通过压载水浸入问题的法律。该法旨在预防有害的外来水生生物的引进以及检测美国已存在的无意引进13。这部法律包括五方面内容：第一，预防无意引进；第二，协调调查和信息共享；第三，发展并执行符合环境要求的控制办法；第四，把对经济和生态的冲击减到最低；第五，制定针对外来物种入侵的调查和科学研究计划。1996年美国颁布了《国家入侵物种法》旨在防范外来物种入侵，保护本地水生生物。这部法律补充和再次认可了《外来有海水生物预防与控制法》1999年美国总统克林顿签署了第13112号法令「6」14，建立了跨部门机构的国家入侵物种委员会和非联邦入侵物种咨询委员会，提出了对付入侵物种问题时首先考虑的领域。此外近年来美国还通过了很多专门控制外来物种入侵的法律如《植物检测法》、《动物损害控制法》、《国家环境政策法》、《联邦杂草防治法》、《濒危物种保护法》等.

　　2. 新西兰。针对外来物种入侵新西兰建立了一个在某种程度上与众不同的生物安全性框架。其包括；不同层次的政府、中央和地方各种生态安全行动（ 监督、边境控制）以及各种生态安全目标。（在从经济重要性的角度控制害虫和种子引进的同时，还包括本地物种和生态系统的保护以及人体健康的生态安全保护目标）15。这些相互联系，相互作用，其包括 ①过边镜前的处理措施如与他国签订疾病报告协议及进口货物的检查和处理协议。②边境控制制度，旨在防止有害有机体进入本国。③建立起害虫与疾病的紧急反应制度。④检测已进入本国有害物种的制度。

　　3. 澳大利亚。澳大利亚于1992年制订了《濒危物种保护法》规定由澳大利亚自然保护据负责对可能威胁当地生态系统的植物进行管理16。制定于1999年的《环境保护和生物多样性保护法》取代了原来若干物种管理有关的法律，特殊的地理位置决定了澳大利亚防治外来物种入侵主要集中于两个方面；①如何防治对农业、林业造成严重影响的220多种有害杂草。②如何解除通过轮船压舱水携带的海洋外来物种入侵的威胁，基于此1996年澳大利亚从总体上制订了《澳大利亚生物多样性保护国及策略》意在制定各种环境影响评价策划以及建立防治有害外来物种的生物学其他方法，最大限度减小引进外来物种的风险。

　　纵观国际上主要发达国家关于防治外来物种入侵的相关我们可以认识到以下几点：首先，在立法思想上各国都比较重视对外来物种入侵的防治工作，针对入侵现状由立法部门制订了专门的，如美国1990年制定的《外来有害水生生物预防与控制法》，澳大利亚1992年指定的《濒危物种保护法》都树立了正确的立法指导思想。其次，各国针对外来物种入侵都建立了相对完善的早期预警机制和入侵后的应急处理机制，同时在组织机构上强调各部门间的协调性。如美国在外来物种管理方面涉及二十几个机构，为了协调他们之间的关系以有效进行防范管理，在1990年成立了特别工作组，其成员包括主任、美国海岸警卫队司令、美国国家环境保护局局长等。再次，要加强边境控制机制，明确各部门之间的责任建立起快速全面的预警反应机制，从而更好的检测、控制、清除入侵物种，在这一点上新西兰的做法值得我们学习。

　　（三）我国对国际立法之借鉴

　　我国作为主要的发展中国家面临着日益严重的外来物种入侵问题，学习了解国际立法，借鉴美国等主要发达国家的治理经验，已经成为我们解决外来物种入侵的必然选择，当前针对主要发达国家的立法我国可借鉴的做法主要有：

　　1. 建立起严格的外来物种入侵的早期预警机制。其包括建立国家早期预警体系加强检测。二是：建立地方早期预警体系加强预测水平。同时建立外来物种风险评估机制即预测什么样的物种会在新的环境中失控，以及这样的物种会引起什么样的损失。

　　2. 加强边境控制机制。在某种程度上切断外来物种的入侵途径17。这种处理方法旨在尽可能的使进口产品的危险降低到可以接受的水平。

　　3. 建立专门的协调机构加强各部门间的协调。我国应该借鉴美国的做法，成立部门间的协调机构，协调各部门在防治物种入侵方面的活动。

　　4. 提高管理水平。澳大利亚对外来物种的管理策略值得学习，我国应当注意到预防是管理的第一要务，确定物种入侵的途径并加强管理18。对已经入侵的物种采取综合措施进行消除控制。

　　四. 我国防治外来物种入侵的立法完善和对策

　　防范外来物种入侵是一项综合性工程，涉及法律、政策、经济等各个方面。为了达到这一目的，我们不仅要完善我国相关立法，还要确立和完善一系列的相关原则和制度，加大国家和政府的财政投入力度，加强合作和公众参与。只有各方面的配合和通力合作，我国外来物种入侵的严重局面才能得到有效的控制。归纳起来应注意三个方面的工作：首先树立正确的立法思想，完善外来物种入侵的立法；其次，在立法和管理体制上应贯彻风险预防、生态破坏者负担原则；最后，应在立法上建立风险评估、引进许可证制度。

　　（一）修改立法的目的， 树立正确的立法思想。立法目的是一部法律在制定之前所要解决的首要问题，立法的指导思想反映了一定时期人们的环保理念及人们对环境现状的认识正确与否。在上文中我已经论述了我国现存的有关防治外来物种入侵的法律缺乏保护生态环境和生物多样性的目的。事实证明，外来物种入侵的危害是复杂多样的，不仅毁灭生产、危害人类健康、影响国际贸易，还破坏生态平衡加速物种灭绝，危害生态安全。因此中国在加入WTO和全球一体化加快的背景下，有效预防和控制外来物种入侵，必须以科学发展观为指导，立足于生态系统的整体高度，从保护生物多样性角度出发确立防范外来物种入侵的目的。对于立法目的的修改，可在防范外来物种入侵的相关的立法目的中注入“保护生物多样性，维护生态平衡；保障生态安全以及促进经济和社会的可持续发展”等因素。在此将我国现行的环境立法与世界主要发达国家的立法指导思想相比可以看出，我国的立法指导思想依然是传统的。我国应该从维护生物安全和生物多样性角度出发看待外来物种入侵问题，将防治外来物种入侵立法认识上升到一个新的高度，在追求生产目标的同时，注重社会生态安全环境目标的追求。在维护生物多样性，维护生态平衡，保障生态安全的前提下，促进经济，社会人类的和谐可持续发展，这就要求我国进一步明确立法指导思想，针对我国立法分散，操作性不强的现状加强立法，制定一部具有专门针对性和可操作性的的防治外来物种入侵的法律。

　　（二） 健全我国防止外来物种入侵的立法

　　1. 制定防治外来物种入侵的专项立法和中长期规划化。外来物种入侵行为的潜伏性和动态性、危害后果的严重性和补救的艰难性决定了防范外来物种入侵的专项立法是一项跨部门、多学科的综合性系统工程，不可急于求成，必须制定短期目标和中长期规划，综合考察和研究将长远利益和局部利益结合起来。这就需要成立由相关立法部门牵头的，由农、林、环保、检验检疫、科技、财经、外贸等部门组成的专项立法委员会负责起草《防止外来物种入侵法》通过专项性立法强化限制有害物种进入。该法的制定法应立足于国家战略高度，充分体现立法保护生物多样性、维护生态平衡、保障生态安全以及促进社会和经济的可持续性发展的多重性目的，有限贯彻分先预防原则，扩大调整范围，对管理的对象、权利与责任等问题做出明确规定涉及不同物种之间的入侵管理。其核心问题是加强外来物种有意引入的风险评估和审批制度。建立环保部门的统一监管和农、林、牧、渔、检验检疫等部门分工协调相结合的环境管理立机制。此外还应成立跨部门、多学科的外来物种入侵专家委员会，负责起草负责起草中长期外来物种入侵生态研究规划，监督研究与发展规划的执行与运作。

　　2.修订现行相关，扩展的调整范围。我国应抓紧对现有的相关法律、法规体系进行全面评估，完善现有外来物种管理的相关立法，并增加现有中防治外来物种入侵的内容。例如，必要时可考虑在环境法律体系中居宪法性地位的《》（1989）中增加防范外来物种入侵的内容。

　　(三)加强和改进外来物种入侵的管理制度

　　1. 建立完善的外来物种风险评估体系19。环境影响评价是指对划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析，预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施进行跟踪监测的法律与制度。20我国应该当风险评估体系作为国家与地方管理部门早期预警决策的依据。需要评估的方面有健康风险，对当地生物多样性的威胁，潜在的经济风险，以及可能导致生态系统因此而遭受的损失，现在世界各国对与保护本国生物多样性防治外来物种入侵方面都实行风险预防原则，将可能造成的风险提前解除，如新西兰，美国，澳大利亚都很重视国内的风险分析工作。

　　2. 引进许可证制度和备案相结合制度。从外来物种入侵的途径来看，人为地有意引进在目前任是主要途径确定外来物种能否被引进的最终决策形式应该是引进许可证制度。我国要引进并完善许可证制度可以从以下方面入手：第一，制定统一的环境标准。专门性的外来物种防治法应明确规定，行使许可权的行政机关必须将计时法规下的科学标准作为许可与否的依据。第二，必须建立一系列的外来物种危害状况的清单。将外来物种分为确定存在造成生态灾害的较大可能性的物种，对这类物种必须严加禁止，不得引进。另有一类是确定安全的物种，这种物种的引进应该是有益于我国现存的生态系统的。还有一类是暂时不能确定的，对这类物种应当继续进行调查研究，待有了充分科学的论证后再下结论。有了这样一系列的清单，就使得许可证的发放与否更加透明公开，使得许可证制度更具有操作性。第三，必须建立起高效快捷的行政审批程序。在引进物种的同时实行备案登记制度21以备日后发现问题，及时采取措施。

　　3.建立外来物种跟踪监测，疫情报告及综合治理制度。物种引进以后为防止其因为气候条件或者生长环境变化而逐步转化为有害生物，我国必须建立外来物种跟踪监测制度，同时加强疫情报告是入侵物种在蔓延初期被根除。再者建立治理制度，对已经入侵并形成规模的物种通过物理，化学，生物等方法的综合运用以达到综合治理的目的。

　　4. 建立生物多样性信息数据库制度。 国家环境保护部门组织专门科技人员收集本国生物种类，特别是珍贵濒危物种的状况并收集世界各地危险性病害虫资料进行研究为本国的治理措施提供依据。

　　5. 进一步加强国际间的合作。国际合作原则是在《联合国宪章》就已被确立为国际发的基本准则，得到了许多国家的认可。同时介于外来物种入侵具有危害大，范围广，治理难等特点，其对全球生物多样性构成了严重的威胁，给各国经济造成了重大的损失。因此加强国际合作已经成为各国的必然选择，建立信息共享平台，共同应对。

　　结束语：

　　综上所述，就目前我国外来物种入侵现状、防治措施及相关立法与世界发达国家立法相比我们缺少的是一套完整，法律体系和管理体系来综合防治外来入侵物种。当前我国该以有效预防、控制、清除外来物种为目标，加强立法遵循预防和加强国际合作原则，建立完善的外来物种风险预防评估体系。严格执行进出口检疫制度，引进许可证制度，引进备案制度，跟踪监测制度，疫情报告制度等多项法律制度同时加强各部门间的协调，提高管理水平进一步明确相关部门及其行政人员，引进外来物种行为人的法律责任。以期构建一个健全的关于外来物种入侵的法律体系和协调管理机制，对外来物种进行全面有效的管理，从而更好的维护我国的生态安全，维护生物多样性，保护人类身体健康，实现社会的可持续发展。

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　　2 孙建敏：《“战争”早已打响》，中国科学家迎战生物入侵，
　　3莱斯特?R?布朗：《建设一个持续发展的社会》，科学技术文献出版社1984年版。
　　4 高敏 “外来入侵物种的法律管制”《环境法系列专题研究》 科学出版社 2005年7月版
　　5 环保总局： 外来物种入侵每年造成经济损失逾千亿 见 / 2004-05-21
　　6 陈赛.外来物种入侵及其环境法律调控准则[J].新疆环境保护.2002,(4)
　　7  丁建清，解炎 《中国外来物种入侵机制及对策》    2003-10-27
　　8 高敏  “外来入侵物种的法律管制”《环境法系列专题研究》  科学出版社  2005年7月版
　　9 陈松、谢彼德、谢炎：《保护中国的生物多样性（一）》，中国环境出版社1996年版第139—146页
　　10 中国履行《生物多样性公约》工作协调组办公室：《预先防范外来入侵物种的危害》国家环境保护总局网站
　　11 钱国强  “赫納生物安全议定书与WTO制度” 《环境资源法丛论》 法律出版社 2006年3月版
　　12  张博 “美国外来物种入侵的相关法律对我国的启示”载《黑龙江政法管理干部学院学报》2005年2月期
　　13 陈赓：《外来物种入侵及其环境法律调控准则》，载《新疆环境保护》2002年第4期。
　　14  摘译自 Aliens 2001,No.13:22-24 全文见
　　15  范红霞  “新西兰生物安全保险实践对我国生物入侵立法之启示”王树义主编《可持续发展与中国环境法制》  科学出版社 2007年2月版
　　16  杨朝飞 “澳大利亚，新西兰有关遗传资源管理的启示”载自.
　　17  蔡守秋 《环境资源法学》 人民法院出版社和中国人民公安大学出版社 2003年版
　　18 载自《生物多样性》2001年第9期 陈良燕，徐海根《澳大利亚外来入侵物种管理策略对我国的借鉴意义》
　　19  左菁.外来物种入侵及其法律防治对策.李昌麒经济法网.2005.11.15
　　20 载自《中华人民共和国环境影响评价法》第二条  法律出版社2003年7月版
　　21解 焱. 外来物种入侵、危害及我国的对策研究

　　（作者单位：江苏省如皋市人民法院）