和谁对话？

    洪大用，中国人民大学社会学系教授，博士生导师。主要从事应用社会学、环境社会学与社会政策方向的教学与研究。在环境问题、风险管理、社会救助等领域承担过多项课题，出版《社会变迁与环境问题》、《中国民间环保力量的成长》等著作。现任中国人民大学教务处处长，兼任中央实施马克思主义理论研究和建设工程社会学组首席专家、中国社会学会副秘书长等职务。

    为什么对话？

    由于新建项目可能潜在的环境问题引发的群体事件近年来引起了社会关注。在对新建项目进行必要的环境影响评价的同时，还需要进行哪些评价？国外近年来采用的社会影响评价机制值得我国借鉴。那么，为什么要运用社会影响评价？社会影响评价的作用有哪些？我们为此特别采访了相关的社会学专家。

　　对话人　洪大用　　中国人民大学社会学系教授
　　采访人　中国环境报记者 刘蔚 何蓓琦

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　　焦点关注　社会影响评价的形成条件
　　关键思路　工程项目在社会经济系统中的影响引发关注，现代科学能够预测未来影响等因素

　　记者:社会影响评价是怎么产生的？

　　洪大用:社会影响评价是英语直接翻译过来的词汇，来源于北美地区国家。欧洲国家称其为社会分析。

　　社会影响评价来源于1969年出台的美国环境政策法。这一法案提出，环境问题包括社会议题。但实际上，在此后的几年里，人们都不知道社会议题应该包括哪些方面、怎样去评价。直到1973年，美国阿拉斯加一个输油管发生了爆炸。当时，从环保角度出发，人们只考虑了输油管的泄漏、对冻土和驯鹿的影响等问题，但石油开采对于当地爱斯基摩人的生活影响这时候就显现出来了。人们开始意识到，工程项目不仅会对环境产生影响，对人的影响同样存在。

　　此后，1993年和2003年分别出版的两本社会影响评价原则和指南，进一步推动了社会影响评价的发展。社会影响评价逐步成为工程项目和环境政策社会影响评价的重要技术手段，到现在已成为一种成熟的专业领域。

　　记者:哪些条件促成了社会影响评价的形成？

　　洪大用:发展社会影响评价有几个重要的前提。

　　一是任何工程项目都是嵌入在社会经济系统当中的，而不是孤立于社会经济系统之外的。无论修建一条高速公路，还是建设一个核电厂、化工厂，都会嵌入到当地的社会经济文化背景当中。就如同一颗石子投入到水中，必然会产生一定的影响。

　　二是随着现代科学的发展，工程项目带来的社会影响是可以预测的。包括经济学、社会学、心理学、人类学在内的各种社会科学知识可以预测未来的影响。

　　三是这种对于影响的分析和得出的结论，是可以影响和改变决策的。

　　对应现实来说，如果认为一个项目就是一个孤立的投资项目，与社会经济系统没有太大的关系，其影响是不可预测的和不可预期的，或者影响是可以预期但由于是官方的决策老百姓不能反对的，那么，社会影响评价就不能发展起来，成为一种必要的工具。

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　　焦点关注　社会影响评价的特点
　　关键思路　过程性、参与性、多样性和建构性

　　记者:什么是社会影响评价？社会影响评价有哪些特点？

　　洪大用:社会影响评价是应用社会科学的理论和方法，对工程项目或环境保护政策所产生的社会影响进行调查研究和评估的过程。

　　从理论上讲，社会影响评价主要包括几个方面:

　　第一，过程性。社会影响评价不是一次性的，不是只在立项时做过就结束了。而是贯穿于项目的设计、执行，到项目的运行和终结的整个过程。比如，建设一个化工项目，应在这一动议开始的时候，就要引入社会影响评价。而不是在论证都做完了以后，在项目执行过程中遭到老百姓的怀疑和质询的时候才来做社会影响评价，这就完全滞后了。

　　第二，参与性。社会影响评价是社会动员和社会沟通的过程。社会影响评价不仅要靠专家按照专业知识进行评价，还要倾听所有利益相关方的不同声音。比如，在一个地方建设化工项目，不仅要倾听当地政府的态度，还要了解当地居民的意见。一个项目从策划设计到执行、运行的过程中，每一个环节都要有多方的共同参与，相互讨论、相互交流信息。这本身就是沟通和动员的过程，也是项目实施的组成部分。

　　第三，多样性。社会影响评价采用了一些成本效益的分析方法，但这种方法往往只针对的是项目带给居民就业机会、收入的改变，以及生活质量、环境质量的改变等。而社会影响评价不仅包含了这些内容，同时还包括一些不可以进行量化的评价，比如价值观。因此，社会影响评价要应用包括人类学和社会学等在内很多科学方法，去评价项目的社会影响。

　　第四，建构性。社会影响评价的影响是中性的。在评价的过程中，才能逐步明确哪些是好的、哪些是坏的。对于投资方和政府来说，不要过度排斥社会影响评价，好像社会影响评价就是动员老百姓来反对项目。其实不然。在沟通和动员的过程中，多方的相互交流信息，能够进一步明确对当地居民、对当地政府、对不同利益方的好处和坏处。在评价过程中达到一定的共识，能够更好地促进项目的实施。

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　　焦点关注　社会影响评价的主要指标
　　关键思路　人口、社区、权利结构、制度结构和个人态度

　　记者:社会影响评价的主要指标有哪些？

　　洪大用:我国的社会影响评价刚刚起步，还没有达到专业化，多数采用的是国外的指标。结合本土的国情，社会影响评价指标应该包括以下因素。

　　一是人口。在任何一个地区，执行一项环境政策，或修建一个基础设施项目、建设一个企业，都要考虑到当地人口构成的因素。包括人口结构，如性别、民族、种族等。在美国，种族概念就比较重要。美国早期很多垃圾处理设施都修建在黑人居住区，但后来黑人对建设垃圾处理厂的反抗就很激烈。再如，在我国一些老的社区和一些少数民族地区，社区的凝聚力很强，动员起来反抗的可能性会很高。此外，工程建设可能带来的移民、临时工人、外来的就业者等迁入性的人口结构因素影响也需要考虑其中。

　　二是社区。包括社区的就业机会构成、经济状况、土地利用情况、历史文化传统影响，以及社区的认同强度等。

　　三是权利结构。政府的控制能力、民间组织的发育程度、受影响人群的组织能力等，这些政治权利结构和分配情况都要考虑在内。比如最近因群体事件遭到否决的项目，如果是在计划性体制时期，可能就不会出现这样的问题。但现在就必须要考虑到社会政治权利结构和分配的变化。政府普遍不被信任、老百姓自主能力在增强。如果想当然地认为政府的决策就可以付诸实施的话，就会遇到问题。

　　四是制度结构。主要是指社区的基础设施，包括医疗、教育、就业等的制度安排情况。比如，在某一地区有一个很强的行业协会，它要保护行业利益、抵制外来竞争者。那么，在这里投资显然是不利的。再比如，政府要启动的一个工程项目要拆迁工厂、下岗一批工人，那么这些工人就会成为一股强烈的反对力量。因此，社会的就业制度、福利制度安排、利益集团的分化等，都是必须要考虑的因素。

　　五是个人态度。这是最直接的因素。比如在一些贫穷地区，当地的居民更愿意接受新建项目。但在一些经济发展水平较高的地区，人们更关注环境质量，对污染的抗拒就更强。因此，社会影响评价一个重要工作就是调查当地居民对项目的信任程度、了解信息的充分程度、接受程度、对未来收益的预期等主观态度。还要了解当地人群之间的关系，如在亲属网络、社交网络发达的地区，动员能力也较强。

　　社会影响评价方法有专家头脑风暴、小型座谈会、问卷调查、参与观察等社会学研究方法。但最核心的问题是了解当地居民的态度和反应。目前的研究模式有两种:一种强调实证，即明确影响是客观存在的，只要方法是科学合理的，就可以揭示其影响；另一种强调人文主义，即影响是在沟通过程中定义的，不是一开始就存在的。要倾听各种利益相关方的声音，更多的是倾听和理解。

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　　焦点关注　我国社会影响评价现状
　　关键思路　刚刚起步，制度不规范不成熟，没有与中国实际情况相适应的指标体系，缺少公众的参与，没有真正影响决策

　　记者:我国开展社会影响评价的现状如何？

　　洪大用:我国1979年的环保法和1989年修订的环保法要求，要对工程项目和建设项目进行环境影响评价，主要是对环境污染、生态破坏方面的影响评估。《环境影响评价法》2002年开始实施后，我国工程项目环境影响评价制度得到充分重视和有效实施。但作为一种强制性的制度，我国环境影响评价制度实施也仅有10年时间，而社会影响评价制度还没有开始涉及。

　　我国社会影响评价目前尚没有明确的法律依据。水利部、住房与城乡建设部、国家发改委在进行一些项目可行性论证的时候，提到了社会影响评价。国家发改委还委托中国工程咨询总公司起草了一个社会影响评价指南，包括对收入、就业、性别、社会弱势人群等因素进行分析。一些有外资介入的项目，如亚洲银行和世界银行的一些项目，也要求进行社会影响评价。我国的小浪底工程、北京的一些高速公路项目，都做过社会影响评价。

　　总体来看，我国社会影响评价目前的状况是:一，刚刚起步；二，制度不规范不成熟；三，没有与中国实际情况相适应的指标体系；四，更多的是专家在幕后进行的评估和分析，缺少利益相关方特别是公众的参与；五，更多做的是表面性文章，没有真正影响决策，也没有纳入到实际的项目执行中进行考量。

　　当前，我国亟待建立社会影响评价制度化的规定。同时，还要加强社会影响评价研究和人员培养。

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　　焦点关注　我国开展社会影响评估的重要性
　　关键思路　社会影响评价是促进经济发展方式转变的重要手段，也是适应社会民主化、促进公众参与的重要手段

　　记者:为什么在当前的环境形势下，急需开展社会影响评估？

　　洪大用:社会影响评价不仅是保护环境的重要手段，同时也是促进经济发展方式转变的重要手段，更是适应社会民主化、促进公众参与的重要手段。

　　首先，环境影响评价要强调以人为中心的本质。环境保护最终不是为了保护环境自身，而是为了人的福利、人的健康、人的安全、人的社会生活质量。因此，在环境影响评价当中，理应把人放在一个突出的位置，而不能就事论事，就环境论环境。一个工程项目，排放了废水、废气，影响了水质和空气质量，最终影响到人的身体健康和生活质量。因此，要将社会环境影响评价纳入到环境影响评价之中。

　　在国际上有两种方式:一种是在环境影响评价之中进行社会影响评价，如美国；另一种是将社会影响评价作为一种独立的领域进行评价。

　　其次，经济发展到目前阶段，应正视公众对环境的关心，特别是对生活质量要求不断提高的现状。我国经过30年的发展，经济水平得到显著提升。对于老百姓来说，有了钱以后，更关心的是生活品质。怎样把老百姓对环境的关心引入到政策的制定和项目的实施过程中，是必须要考虑的问题。任何项目如何忽略了民意基础，可能都会面临一定的风险。

　　第三，经济发展方式转变的内涵要扩展，不能仅仅局限于企业的自身行为。经济发展方式的转变通俗的理解是指企业通过技术进步，提高技术含量、减少污染排放，实现资本密集型增长，而不是劳动密集型、粗放型的增长。实际上，从社会学角度来看，所谓发展方式的转变，应该把经济放到社会当中去，把企业放到人群当中去来看待这种转变。企业做什么、怎么做、向哪个方向发展，不是投资方一家说了算，而应该是社会共同参与来决定企业的发展方向。企业的社会责任、企业的发展方式转变，包括企业自身的行为转变，都要更多倾听老百姓的声音，更多扩大公众参与。在这一阶段，经济发展方式的转变要更多地考虑公众需要什么、公众怎样看待经济发展、公众需要什么样的项目。

　　需要强调的是，在现阶段国情下，社会影响评价不能向“零和博弈”方向发展。就是说，社会影响评价要发展，但不是作为否定项目的一种工具。不是说政府赢了，项目就可以实施了；老百姓赢了，项目就否定了。而应该向“双赢博弈”的方向引导，即在项目投资、政策执行和相关利益方的利益主张之间寻找一个平衡点。

　　我国目前仍属于发展中国家，经济发展仍以制造业为主。制造业免不了产生污染，只是污染的形式和程度有所不同。因此，在目前阶段，一方面，要高度关注公众参与，高度关注促进经济发展方式转变，把社会影响评价作为促进这一转变的重要方式；另一方面，要积极引导多方理性的沟通和博弈，找到一个多方都能够接受的平衡点。比如，投资方从收益中拿出更多资金用于地方社会福利，以赢得当地的支持等。